Формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов

Под межбюджетными трансфертами законодатель понимает средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст.

6 БК РФ). В данном случае имеется в виду правовой режим передачи денежных средств из одного бюджета в другой бюджет. В такой трактовке межбюджетные трансферты включают в себя определенные формы перечисляемых бюджетных средств от одного уровня бюджетной системы на другой ее уровень. В зависимости от того, из какого бюджета поступают трансферты, они классифицируются на трансферты из федерального бюджета, из бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Но в любом случае они поступают из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего. Исходя из содержательного признака, межбюджетные трансферты из федерального бюджета в адрес региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст. 129 БК РФ имеют следующие формы: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; субсидии бюджетам субъектов Федерации; субвенции бюджетам субъектов Федерации. Кроме того, возможны иные формы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Например, в ст. 139.1 БК РФ определен режим предоставления из бюджетов регионального уровня бюджетам местного уровня иных межбюджетных трансфертов в форме дотаций. Причем они не должны превышать 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций). Очевидно, в этом случае следует говорить о наличии нескольких разновидностей дотаций. Фактически меж- бюджетный характер имеет бюджетный кредит, предоставляемый из одного бюджета другому бюджету (см. ст. 93.2, 93.3 БК РФ). Перечень форм межбюджетных трансфертов применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Даже в адрес бюджетов двух типов муниципальных образований, где формально нет уровней публичной власти, применяются те же 162 формы межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в адрес бюджетов поселений (ст. 142 БК РФ). Положительным моментом изменений в бюджетное законодательство последних лет стала унификация механизма межбюджетных отношений, включая формы межбюджетных трансфертов. В этой связи следует отметить, что согласно ст. 135 БК РФ на уровне отношений «субъекты Федерации — муниципальные образования» применяются те же формы межбюджетных отношений, что и на федеральном уровне межбюджетных отношений: дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам местного уровня. Основанием для поступления дотаций и субсидий бюджетам регионального уровня, а также местным бюджетам является необходимость предоставления финансовой помощи этим бюджетам, поскольку они имеют дефицит доходов. Поэтому для обеспечения минимального уровня доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований предоставляется помощь в целях нормального функционирования самого государства и в целом общества. Что касается субвенций, то для их перечисления в нижестоящие бюджеты основанием является факт делегирования отдельных полномочий органов государственной власти федерального уровня органам государственной власти субъектов Федерации и обязанность финансирования указанных полномочий соответствующими органами власти. Для понимания правового обеспечения режима поступления дотаций и субсидий большое значение имеет тот факт, что все полномочия всех уровней публично-правовых образований представляют собой единый, целостный комплекс публичных функций государства. При этом часть своих функций государство передало местному самоуправлению как разновидности публичной власти. Названный комплекс публичных функций имеет свою структурированность по признаку закрепленности за отдельными публично-правовыми образованиями либо выполнения в форме совместного ведения.

Поэтому, чтобы все публичные функции имели хотя бы минимальный уровень финансового обеспечения, следует признать обязательным режим передачи дотаций и субсидий в целях достижения определенного уровня бюджетной обеспеченности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. К формам межбюджетных трансфертов, направленных на 163 оказание финансовой помощи регионам, предусмотрены определенные условия их предоставления. Согласно ст. 130 БК РФ в числе таких условий названо соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Названное условие, по сути, повторяет требование Конституции РФ о едином правовом пространстве в Российской Федерации. Другие условия предоставления дотаций, субсидий и иных трансфертов (за исключением субвенций) направлены на побуждение государственных органов власти субъектов Федерации, получающих такие трансферты, самим заботиться об увеличении соответствующих бюджетов. В частности, субъекты Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права на самостоятельное кассовое исполнение бюджета субъекта Федерации силами исполнительных органов власти субъекта Федерации. Субвенции в этот режим не включаются. Дело в том, что в ст. 215.1 БК РФ зафиксировано, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации. Но это возможно при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации и наличия в собственности субъекта Федерации необходимого для их осуществления имущества. Одновременно факт получения форм трансфертов в режиме финансовой помощи в больших объемах влечет ряд ограничений в осуществлении бюджетных полномочий на уровне субъектов Федерации.

Так, субъекты Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права: 1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ 164 и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; 2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Федерации. Последнее ограничение заслуживает особой поддержки, поскольку направлено против того, что в бедных по уровню бюджетной обеспеченности регионах чиновники увеличивали свои доходы за счет трансфертов из федерального бюджета. В случае, когда объем трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации приобретает значительные размеры, Бюджетный кодекс РФ предусматривает увеличение роли федеральных органов власти в организации исполнения бюджетов соответствующих территорий. Конкретно, если в субъектах Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры: 1) подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации; 2) организация исполнения бюджета субъекта Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта Федерации в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный орган субъекта Федерации проекта бюджета субъекта Федерации на очередной финансовый год и плановый период; 4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации Счетной пала- той РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного над- 165 зора.

В этой ситуации возможно принятие иных мер, установленных федеральными законами. За несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации названных условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также при нарушении предельных значений объема получаемых трансфертов, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении или сокращении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов Федерации до момента исправления ситуации. На порядок получения субвенции названное положение не распространяется. Важное значение имеет то обстоятельство, что операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в бюджеты субъектов Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В качестве такого документа могут выступать также нормативные правовые акты Правительства РФ. Это означает отсутствие долговременного механизма предоставления субсидий и субвенций. Субъекты Федерации, получающие финансовую помощь, вправе полностью или частично отказаться от нее. В этом случае предусмотренные ограничения и иные меры не применяются либо применяются в пропорции с сокращаемой долей отказа от нее. Соответствующее решение об отказе от межбюджетных трансфертов на уровне субъекта Федерации должно быть принято не позднее 1 июля того года, после которого будут отменяться или сокращаться названные меры. Похожие условия предоставления межбюджетных трансфертов установлены для межбюджетных отношений на уровне «субъекты Федерации — муниципальные образования». Меж- бюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и федерального законодательства о налогах и сборах. Речь о законодательстве самих субъектов Федерации при этом не идет (п.

1 ст. 136 БК РФ). Но в отличие от федерального уровня межбюджетных отношений на региональном их уровне установ- 166 лен иной критерий для запрета по превышению установленных органами власти субъекта Федерации нормативов по формированию расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, других муниципальных служащих и в целом содержание органов местного самоуправления. Названный критерий составляет не 5%, как для субъектов Федерации, а 10% доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы в местных бюджетах. Повышена также квота на возможность превышения доли в собственных доходах местных бюджетов межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) по сравнению с бюджетами Российской Федерации с 20% до 30% в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. Превышение этого показателя в соответствующем местном бюджете не предоставляет право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами субъектов Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Следовательно, брать на себя дополнительные расходные обязательства органы местного самоуправления вправе при условии, если в бюджетах соответствующих муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов ниже всего объема собственных доходов местного бюджета. Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. В силу сказанного вышеназванная доля межбюджетных трансфертов является одновременно долей безвозмездных поступлений за минусом субвенций в структуре собственных доходов бюджетов. Субвенции в собственные доходы бюджетов не включаются. Если в местных бюджетах доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 70% объема собственных доходов местных бюджетов, то в отношении соответствующих муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ предусмотрены дополнительные к вышеназванным следующие меры: 1) органы местного самоуправления обязаны в этом случае подписать соглашение с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) органы местного самоуправления обязаны предоставить в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта местного бюджета; 3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Федерации. Возможны в этих случаях иные меры, установленные федеральными законами. Определенные санкции предусмотрены в отношении муниципальных образований в следующих случаях: при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов; при нарушении предельных значений дефицита местного бюджета более чем на 10% общего объема доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений либо заменяющих их налоговых отчислений; при превышении показателей предельного объема муниципального долга (ст. 107 БК РФ). В этой ситуации финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до устранения таких недостатков. Как и на федеральном уровне межбюджетных отношений, так и на региональном уровне предусмотрен порядок полного или частичного отказа органов местного самоуправления до 1 сентяб- 168 ря текущего года от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы (за исключением субвенций) или заменяющих их налоговых отчислений. В таком случае вышеперечисленные ограничения и санкции будут применяться в очередном году в пропорции с сокращением доли межбюджетных трансфертов. Дотации. Среди межбюджетных трансфертов большая роль принадлежит дотациям. Особенностью дотаций выступает то, что они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Согласно ст. 131 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации должны предусматриваться в составе федерального бюджета и распределяться между субъектами Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ. Как определенная форма движения денежных средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации концентрируются в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации, который не имеет режима целевого фонда, поскольку не обладает закрепленными на постоянной основе доходными источниками. Названный Фонд является способом расходования бюджетных средств. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, т.е. объем дотаций в субъекты Федерации определяется на основе выявления их бюджетных потребностей, рассчитываемых по минимальным показателям. Соответствующий критерий для выделения из федерального бюджета дотаций называется минимальным уровнем расчетной бюджетной обеспеченности, который представляет собой совокупность имеющихся доходов региональных бюджетов вместе с полученными из федерального бюджета дотациями и рассчитывается Правительством РФ. В то же время дотации не должны привести к превышению того уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который установлен в качестве общего критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для всех субъектов Федерации. Речь идет о недопустимости создания более высокого уровня доходов для отдельного субъекта Федерации за счет дотаций, по сравне- 169 нию с другими субъектами Федерации. За основу определения расчетной обеспеченности берутся показатели доходов бюджета определенного субъекта Федерации за прошлый финансовый год. Поэтому, если отдельному субъекту Федерации в отчетном году удалось повысить уровень доходов, то объем дотаций в силу этого не снижается. Аналогично не влияет на уровень поступления дотаций наличие планов по увеличению доходов того или иного регионального бюджета. Такой порядок позволяет создать заинтересованность государственных органов власти субъектов Федерации в увеличении доходов своих бюджетов. Сам критерий уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется как соотношение между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации. При этом учитываются: структура населения, социально-экономические, географические, климатические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Существенное значение имеет то обстоятельство, что для расчета объема дотаций отдельному региональному бюджету учитываются не только потенциальные налоговые доходы самого регионального бюджета, но и возможные доходы местных бюджетов, входящих в состав соответствующего консолидированного бюджета, что является показателем единства бюджетной системы, взаимосвязанности всех видов публично-правовых образований в бюджетной сфере. Важно также учитывать, что неналоговые доходы не учитываются при расчете выделения объема дотаций, что положительно сказывается на факторе стимулирования их увеличения. Хотя дотации не предполагают целевого характера дальнейшего использования бюджетных средств, в их составе могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10% общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Ука- 170 занные дотации, по сути, носят характер дополнительной денежной помощи отдельному субъекту Федерации, если у него имеются особые причины для этого. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены особенности перечисления и использования указанных дотаций. Речь идет о порядке использования дополнительных дотаций, но не об их предназначенности на определенные цели. Таким образом, эти дополнительные дотации не носят целевого характера, но призваны учитывать особые условия отдельных субъектов Федерации, требующие выделения дополнительных дотаций. Министерство финансов РФ обязано заблаговременно до 1 июля текущего года предоставить в субъекты Федерации исходные данные для проведения расчетов по распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а до 20 июля текущего финансового года провести сверку указанных исходных данных с органами власти субъектов Федерации. Согласованный проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации после этого уже не подлежит пересмотру даже в процессе принятия федерального бюджета на следующий финансовый год и плановый период, если он одновременно не затрагивает методику распределения дотаций. Как и для бюджетов субъектов Федерации, для бюджетов муниципальных образований предусмотрены дотации на выравнивание их бюджетной обеспеченности. Причем в соответствии с фактом наличия двух типов муниципальных образований дотации местным бюджетам также из бюджета определенного субъекта Федерации предусмотрены в раздельном варианте для муниципальных районов и поселений. Согласно ст. 137 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Они образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, создаваемый в структуре бюджета каждого субъекта Федерации, и утверждаются вместе с принятием соответствующего закона субъекта Федерации о региональном 171 бюджете. При этом допускается замена объема денежных перечислений в режиме дотаций на соответствующую сумму налоговых доходов, которую может получить местный бюджет от налога на доходы физических лиц. Замена дотаций на отчисления от определенных налогов возможна в силу взаимосвязи бюджетной и налоговой систем. В этом случае дополнительный норматив доходов вместо дотации рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений к прогнозируемому объему. Основой при этом берется единая методика расчета налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Федерации по территории соответствующего поселения. Как позитивный факт следует оценить то, что изменение указанных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение текущего финансового года не допускается. Важно и то, что средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации, не подлежат изъятию в бюджет субъекта Федерации и учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам. Это побуждает органы местного самоуправления искать способы увеличения доходов местных бюджетов. Однако в случае получения средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетных показателей компенсации потерь бюджета муниципального образования из бюджета субъекта Федерации не предусмотрены. Для обеспечения надежности поступления дотаций в бюджеты поселений важно, что порядок распределения дотаций между бюджетами местного уровня и объем дотаций определяется в законе о бюджете субъекта Федерации. При этом право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта Федерации. Исключением являются городские и сельские поселения, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Федерации. Указанный уровень не может быть установлен ниже двукрат- 172 ного среднего уровня в расчете на одного жителя по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации. Однако не всегда могут существовать прямые связи субъекта РФ и поселений как одного из типов муниципальных образований. Конкретно законом субъекта Федерации допускается, что органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что тем же законом должна устанавливаться методика расчета субвенций бюджетам муниципальных районов на осуществление данных полномочий и методика расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. В этом случае дотации в составе бюджета субъекта Федерации в адрес бюджетов поселений напрямую не предусматриваются. Объем дотаций, поступающих в районный бюджет из регионального бюджета и предназначенных для последующей передачи в бюджеты поселений, фактически для муниципального района, приобретают форму субвенций. Давая оценку такому порядку, можно признать, что факт отстранения субъектов Федерации от установления прямых связей в бюджетной сфере с поселениями, делает последние в определенной степени зависимыми от муниципальных районов. О значимости для системы межбюджетных отношений роли муниципальных поселений говорит тот факт, что в Бюджетном кодексе РФ вначале определен режим дотаций для поселений, а затем для муниципальных районов и городских округов (ст. 138 БК РФ). Дотации для них предусматриваются в виде региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемых в структуре бюджетов соответствующих бюджетов субъектов Федерации, порядок определения объема и использования которых подлежит утверждению законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Как и для других видов дотаций, возможен механизм замены части дотации на дополнительные норма- тивы отчислений от налога на доходы физических лиц, посту- 173 пающих в местные бюджеты. При этом дотации поступают только в бюджеты тех муниципальных районов и городских округов, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности всех муниципальных районов (городских округов) на территории субъекта Федерации. Этот уровень определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района исходя из уровня развития и структуры экономики и налогового потенциала. Помимо названных критериев указывается также использование других показателей, усредненных по всем муниципальным районам и городским округам. Они предполагают учет различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Сам механизм определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Фактически полученные показатели и прогнозируемые доходы бюджетов муниципальных районов учитываются в 2008 г. на 50% от общего объема региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ст. 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако в целом установленный порядок предполагает, что не должно допускаться использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов). Смысл такого порядка заключается в повышении стимулирова- 174 ния органов местного самоуправления в увеличении бюджетов своих муниципальных образований. Как и для других видов дотаций, установлен порядок, согласно которому запрещено за счет дотаций создавать ситуацию лучшей финансовой обеспеченности в отдельном районе или городском округе по сравнению с показателем расчетной бюджетной обеспеченности других муниципальных районов и городских округов, который они имели до момента распределения дотаций. Положительное значение такого запрета состоит в препятствии поощрения за счет дотаций иждивенчества. В составе дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов могут быть выделены отдельные виды дотаций, которые предназначены для финансового обеспечения отдельных условий, подлежащих учету при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). В качестве критерия для распределения некоторых видов дотаций между муниципальными районами и городскими округами используется показатель численности жителей названных муниципальных образований. Как и при распределении других видов дотаций, в этом случае также применяется единая методика расчета объема дотации, предоставляемой каждому в отдельности муниципальному району или городскому округу. Однако дотация не предоставляется тем муниципальным образованиям, которые в отчетном финансовом году имели расчетные налоговые доходы местных бюджетов по объему выше двукратного среднего уровня по всем муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации в расчете на одного жителя. Таким образом, тем муниципальным образованиям, которые имеют налоговые доходы, в два раза превышающие средний соответствующий показатель по субъекту Федерации, некоторые виды дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не предоставляются. В этом случае законом субъекта Федерации может быть предусмотрен различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов. Как и в других случаях с предоставлением дотаций, Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность их замены в полной или частичной мере на нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц. Названные нормативы в этом случае должны иметь дополнительный характер к нормативам, которые предусмотрены в ст. 61.1 БК РФ. Общий порядок замены дотаций как формы трансфертов на не полученные еще налоговые доходы нельзя признать эквивалентом той части доходов в местные бюджеты, которая должна поступить из регионального бюджета, потому что налоговые поступления не носят гарантированного характера. Тем более что потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) не подлежат компенсации из бюджета субъекта Федерации и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Однако позитивной оценки заслуживает правило, запрещающее изъятие в региональный бюджет и учет при распределении будущих межбюджетных трансфертов в случае получения муниципальным образованием налоговых доходов, полученных сверх расчетных нормативов. Несмотря на возможность предоставления дотаций в адрес бюджетов поселений непосредственно из региональных бюджетов, Бюджетный кодекс РФ (ст. 142.1) также устанавливает порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района. В этом случае в бюджете муниципального района образуется такой же, как в перечисленных случаях, районный фонд финансовой поддержки поселений и применяется такой же механизм его расходования. Субсидии. Что касается субсидий как разновидности финансовой помощи, то они имеют иной режим. Согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софи- нансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и 176 предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, субсидии предназначены для финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Исходя из сказанного, субсидии имеют целевой характер, поскольку предназначены для обеспечения реализации трех видов полномочий: полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации; полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, перечень которых определен в ст. 72 Конституции РФ; полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Поступающие в субъекты Федерации субсидии для финансирования полномочий органов местного самоуправления на уровне бюджета субъекта Федерации, по сути, имеют промежуточную ступень движения из федерального бюджета в местные бюджеты. Вторая особенность субсидий — установленный режим со- финансирования, что означает обязанность публично-правового образования, получающего такую субсидию, выделить часть средств из своего бюджета на ту же самую цель, для обеспечения которой выделена конкретная субсидия. Сказанное означает невозможность использовать полученные средства в режиме субсидии на другие цели, подконтрольность порядка использования субсидии со стороны уполномоченных органов власти того публично-правового образования, из бюджета которого выделяются такие субсидии, а также наличие определенных средств у получателя субсидии как условие ее получения, чтобы осуществить со- финансирование. Как и дотации, совокупность денежных средств, аккумулируемых в форме субсидий для бюджетов субъектов Федерации, образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Законодательство предусматривает довольно большой перечень субсидий для передачи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты. В частности, в составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Федерации в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. Поскольку та- ких обязательств, возникающих по различным основаниям, мно- 177 го, то разновидностей субсидий также много. Недостатком действующего законодательства является отсутствие четкого содержания механизма софинансирования, а точнее, указания долей разных бюджетов, участвующих в совместном финансировании этих целей. По сути, вопрос решается в основном органами власти вышестоящего публично-правового образования, из бюджета которого выделяются субсидии. Важно то, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, а также критерии отбора самих субъектов Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий, их распределения между субъектами Федерации определяются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Действует многолетний режим предоставления субсидий, в частности, на срок не менее трех лет. Участие самих субъектов Федерации в определении объема выделяемых субсидий, скорее, пассивное, так как они ставят вопросы о выделении им субсидий и представляют соответствующие данные для расчетов объема субсидий. Помимо субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ возможны субсидии из федерального бюджета за счет средств резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ. Иных видов субсидий не допускается. Что касается субсидий в адрес местных бюджетов из бюджетов субъектов Федерации, то порядок их выделения в целом совпадает с субсидиями из федерального бюджета и определен в ст. 139 БК РФ. Они аккумулируются в региональном фонде софинансирования расходов, создаваемом в структуре регионального бюджета, и предназначены для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. В составе бюджета субъекта Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. 178 На уровне субъектов Федерации определяются цели и условия предоставления субсидий, а также порядок их распределения между бюджетами муниципальных образований и последующего расходования органами местного самоуправления, что конкретно устанавливается законами субъектов Федерации либо нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации. Установлен порядок, не допускающий выделения субсидий, не предусмотренных законами субъектов Федерации и (или) нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации. В остальном механизм предоставления субсидий из бюджетов субъектов Федерации определяется самими субъектами Федерации. В ст. 142.2 БК РФ предусмотрен механизм предоставления субсидий бюджету субъекта Федерации из местных бюджетов. В этом случае не вышестоящий бюджет предоставляет помощь нижестоящему бюджету, а, наоборот, деньги поступают в вышестоящий бюджет. Такой механизм подлежит установлению законом субъекта Федерации, согласно которому из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов) деньги должны перечисляться в бюджет субъекта Федерации. Основанием для такого механизма служит ситуация, когда в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Федерации. Такая субсидия не связана с причиной предоставления финансовой помощи, а, скорее, является своеобразной штрафной санкцией за факт превышения доходов конкретного бюджета в два раза выше среднего по региону. Причем показатель превышения отдельно рассчитывается по муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя и отдельно по поселениям. Если субсидии поступили из бюджетов поселений, то подлежат учету в доходах бюджета субъекта Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда. Таким фондом может стать региональный фонд компенсаций для распределения между бюджетами муниципальных районов в случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Если субсидии поступили из бюджетов муниципальных рай- 179 онов и городских округов, то они подлежат перечислению в бюджет субъекта Федерации и учитываются в доходах бюджета субъекта Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Исходя из сказанного следует, что субсидии из местных бюджетов в адрес регионального бюджета в конечном счете подлежат перераспределению между бюджетами районного или поселенческого уровней. При этом объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Федерации, рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов над уровнем, установленным законом субъекта Федерации. Также предусматривается механизм, согласно которому устанавливается запрет на недопущение снижения объема доходов соответствующего местного бюджета, если он становится источником субсидии, до определенного уровня. В частности, объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году. Следовательно, расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта Федерации, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя. В случае невыполнения представительным органом муниципального образования указанных выше требований сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования. В ст. 142.3. БК РФ установлен еще один механизм предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуни- ципального характера. В этом случае поселения, входящие в со- 180 став муниципального района, обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет о финансировании объектов, имеющих межпоселенче- ское значение. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг. В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения о перечислении субсидии ее сумма взыскивается за счет иных межбюджетных трансфертов или отчислений от федеральных налогов. Субвенции. Субвенции бюджетам субъектов Федерации в отличие от дотаций и субсидий предназначены для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации и (или) органам местного самоуправления (ст. 133 БК РФ). По своему назначению они выполняют форму оплаты деятельности региональных или местных органов власти по исполнению переданных полномочий соответствующего вышестоящего публично-правового образования. При этом Российская Федерация наделяет своими полномочиями напрямую органы местного самоуправления, а финансирование указанных полномочий осуществляет через посредство бюджетов субъектов Федерации. Субвенции, будучи денежными средствами, аккумулируются в Федеральном фонде компенсаций, создаваемом в структуре федерального бюджета. Методики распределения средств между бюджетами субъектов Федерации из названного Фонда утверждает Правительство РФ. Соответствующий проект распределения субвенций между субъектами Федерации утверждается вместе с проектом федерального бюджета на очередной год. Бюджетный кодекс РФ предусматривает порядок зачисления субвенций из федерального бюджета в структуру соответствую- щих бюджетов субъектов Федерации. Дальнейшее их использование осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Аналогично определяется порядок расходования субвенций, передаваемых через посредство бюджетов субъектов Федерации в бюджеты муниципальных образований. Но в последнем случае субъекты Федерации вправе в соответствии с федеральным законодательством вносить уточнения в порядок расходования субвенций, передаваемых из федерального бюджета муниципальным бюджетам. В свою очередь субъекты Федерации имеют право поручать органам местного самоуправления муниципальных районов представлять часть субвенций для бюджетов поселений. Тот факт, что субвенции распределяются между всеми субъектами Федерации по одинаковым для каждого вида субвенций методикам, говорит о реализации принципа равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией. Названные методики рассчитываются исходя из учета численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, других показателей с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг. Показатели собственных доходов бюджетов, получающих субвенцию, на объем получаемой субвенции не влияют. Методики распределения субвенций бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Как и другие формы межбюджетных трансфертов, субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации выделяются в соответствии с региональным бюджетным законодательством, но основы правового обеспечения механизма выделения субвенций определяются Бюджетным кодексом РФ. Согласно ст. 140 БК РФ субвенции местным бюджетам выделяются из бюджета субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий феде- 182 рального и регионального уровней, переданных для их осуществления органам местного самоуправления. Они аккумулируются в региональном фонде компенсаций и формируются за счет следующих источников: субвенций бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти; собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого их вида методиками. При этом денежные средства в режиме субвенций поступают только в те муниципальные образования, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия. Объем выделяемых субвенций должен пропорционально соответствовать численности населения, потребителей соответствующих государственных и муниципальных услуг, другим показателям, а также учитывать нормативы формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных и муниципальных услуг в муниципальных образованиях. Если субвенции в структуре регионального бюджета формируются за счет средств из федерального бюджета и предназначены для обеспечения органами местного самоуправления полномочий федеральных органов власти, то названные методики распределения субвенций между муниципальными образованиями должны соответствовать требованиям федерального законодательства. Действует запрет на использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов. Бюджетным кодексом РФ также допускается использование бюджетов муниципальных районов и городских округов для распределения субвенций между бюджетами поселений с указанием на региональном уровне соответствующих методик их расчета и порядка распределения. Утверждение конкретного объема субвенций для каждого бюджета поселения осуществляется соответ- ствующим решением представительного органа муниципального 183 района о бюджете муниципального района. Бюджетным кодексом РФ допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. В этом случае субвенция может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта Федерации без внесения изменений в закон субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации.

<< | >>

↑

Источник: М. В. Карасева. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. 2010

Еще по теме Формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов:

- Банковское право России - Финансовое право России - Фінансове право України -