3.3. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности

В условиях федерализма правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отношений как на федеральном уровне, так и в субъектах.

Для достижения указанного состояния необходимы эффективные способы предотвращения и разрешения коллизий. Предложения и рекомендации направлены на совершенствование законодательства и возможных действий органов государственной власти субъектов РФ по предотвращению и разрешению юридических коллизий путем обращения к судебным органам, применению коллизионных норм и использованию иных способов устранения и преодоления коллизий в законодательстве. I. Для своевременного предотвращения противоречий между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ рекомендуется: 1. При разработке законопроектов учитывать разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ закрепленное не только в статьях 71-73 Конституции России, но и в федеральных законах, устанавливающих разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в конкретных сферах общественных отношений. 2. Осуществлять квалифицированную правовую и грамматическую экспертизу проектов нормативных правовых актов. Для эффективной реализации данной рекомендации предлагается в субъектах РФ принять соответствующие нормативные акты (в форме постановления законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ). В них предусмотреть проведение экспертизы не только правовыми управлениями государственных органов, но и профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений (юристами и специалистами в сфере регулирования конкретных законов). При разработке положения о правовой экспертизе предлагается использовать Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.125 Предметом грамматической экспертизы оценка законопроектов по следующим критериям: 1) соответствие текста законопроекта нормам современного русского языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов; 2) единство понятийно-терминологического аппарата законодательства субъекта РФ, его соответствие федеральным законам; 3) точность и однозначность понимания понятий и терминов, содержания правовых норм.

К разработке нормативного акта, регулирующего проведение грамматической экспертизы, рекомендуется привлекать специалиста- филолога. 3. Закрепить обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (семинары, конференции, лекции и др.) - в форме постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо в законах о статусе депутатов. В частности, в законе Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы». 4. Ввести предварительный конституционно-уставный контроль законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения, на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ. Данную функцию предлагается возложить на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Критерием оценки законов субъектов РФ является соответствие Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ содержания норм, формы акта и порядка принятия. Для ускорения процесса образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ и повышения их роли в предотвращении коллизий предлагается следующее: а) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»: - ч. 1 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Субъект Российской Федерации обязан создать конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации»; - ч. 2 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств федерального бюджета»; данное предложение обосновывается тем, что статьей 124 Конституции Российской Федерации предусматривается финансирование судов только из федерального бюджета, а ныне действующая ч.

2 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» ей противоречит; б) поддержать предложение126© необходимости принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ», в котором установить: - обязательный предварительный конституционно-уставный контроль (осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов РФ) законов субъектов РФ по предметам совместного ведения на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ; - ограничительный порядок принятия конституционными (уставными) судами запросов (не принимается, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции) - для разграничения их компетенции. II. Возникновение коллизий зачастую связано с недостаточным учетом региональных интересов при принятии федеральных законов. Отсутствует проработанная стратегия и прогноз политического и социально- экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Это связано с противоречиями между: - принципом единства государственной власти и недостаточной разработанностью механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти; - функциями, возложенными на органы власти субъектов РФ, местного самоуправления и распределением доходов бюджетов. Для устранения указанных противоречий предлагается закрепить в ст. 5 Конституции РФ еще один принцип федеративного устройства: прогнозирование политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Он включает в себя и прогнозирование коллизий при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Действующее федеральное законодательство не закрепляет процессуальных гарантий участия субъектов РФ в законодательном процессе при принятии федеральных законов. Нарушаются их права при регулировании предметов совместного ведения из-за противоречия между принципом согласования интересов центра и регионов и возможностью не учитывать мнение субъектов, даже если более одной трети выскажутся против принятия федерального закона по предметам совместного ведения.

Поэтому предлагается в ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» внести следующие изменения и дополнения: - установить обязательное создание согласительной комиссии, если против принятия проекта федерального закона по предмету совместного ведения в первом чтении выступило не менее одной трети субъектов РФ; - закрепить срок, в течение которого законопроекты, внесенные в Государственную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации; - ответственность должностных лиц за нарушение вышеназванных сроков. Указанные нормы, закрепленные в ст. 13, создадут дополнительные гарантии участия субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, что позволит учитывать интересы регионов при регулировании общественных отношений и уменьшить количество коллизий федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ в сфере совместного ведения. III. Если коллизия возникла, то прежде чем обращаться в суд, рекомендуется активно использовать предусмотренные законодательством меры воздействия государственных органов друг на друга с целью устранения противоречий в законодательстве: а) представление Президента РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; б) приостановление Президентом РФ действие актов органов исполнительной власти субъекта Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; в) обращение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые им постановления либо об их отмене; г) обращение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ к органам исполнительной власти субъекта Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты, либо об их отмене; д) принесение протестов и представлений прокуратурой. IV.

При невозможности устранить коллизию без участия судебных органов, рекомендуется правильно (в соответствии с подведомственностью) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 1. В Конституционный Суд РФ направляется запрос при возникшей неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Бели возникает противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ при регулировании вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, то Федерация вмешивается в исключительное ведение субъектов РФ. В данном случае рекомендуется законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ направлять запрос в Конституционный Суд РФ на основании подпункта «а» пункта 2 статьи 125 Конституции России и соответствующих статей ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2. Коллизии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ разрешают суды общей юрисдикции или арбитражные суды. К подведомственности арбитражных судов отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Остальные противоречия между законами и иными нормативными актами разрешают суды общей юрисдикции. Для совершенствования мер по обеспечению соответствия Конституции России и федеральным законам правовых актов субъектов РФ при разрешении коллизий судами диссертантом предлагается: а) внести дополнения в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части предоставления права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; б) предоставить право органам юстиции обращаться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных актов субъектов РФ (в Положении о Министерстве юстиции РФ).

Это даст возможность органам юстиции более оперативно добиваться разрешения коллизий. V. До момента устранения коллизий необходимо применять коллизионные нормы. Их специфика заключается в установлении общих правил о том, какой нормативный акт надлежит применять при обнаружившейся коллизии. Рекомендуется использовать, прежде всего, коллизионные нормы, закрепленные в следующих актах: 1. Статья 76 Конституции Российской Федерации содержит две коллизионные нормы. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако норма, закрепленная в ч. 5 ст. 76 Конституции России, сформулирована не совсем корректно, поскольку в ней не указано, что федеральный закон издан по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. К такому выводу можно прийти только на основании первого предложения ч. 5 ст. 76, в котором есть указание на то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. Если коллизионную норму ч. 5 ст. 76 толковать буквально, то она вступает в противоречие с ч. 6 ст. 76. Позтому предлагается закрепить следующую формулировку коллизионной нормы: «В случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Во-вторых, при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Данная коллизионная норма предусмотрена частью 6 статьи 76 Конституции России. 2. Статья 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит коллизионную норму о том, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, действуют положения Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов. 3. Часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» содержит норму, согласно которой, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору, закону субъекта РФ, суд принимает решение согласно правовым положения, имеющим наибольшую юридическую силу. 4. Субъекты Федерации в своих Основных законах устанавливают коллизионные нормы, аналогичные закрепленным в ст. 76 Конституции России. При исследовании коллизионных норм в законодательстве субъектов РФ, направленных на разрешение коллизий между Конституцией России, федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ, установлено, что не во всех субъектах предусмотрены три вида коллизионных норм для разрешения противоречий в зависимости от регулируемых предметов ведения. Поэтому в конституциях (уставах) субъектов Федерации127 предлагается закрепить: а) положения, устанавливающие соотношение федерального и регионального законодательства; б) коллизионные нормы применительно к каждой группе предметов ведения, указывающие, какой нормативный правовой акт должен применяться при противоречии между федеральным законодательством и актом субъекта РФ. До настоящего времени не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Противоречия возникают между нормами равной и неравной юридической силы. Коллизионные нормы, устраняющие данные противоречия, отсутствуют. Поэтому предлагается принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором закрепить: а) иерархию нормативных правовых актов; б) коллизионные нормы, применяемые при противоречии нормативных актов равной и неравной юридической силы; в) требования к внесению законопроектов субъектами законодательной инициативы. Для совершенствования законодательства субъектов РФ, регулирующего разрешение противоречий между нормами, предлагается принять законы о нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, регулирующие их иерархию. На региональном уровне существуют иерархические коллизии, для разрешения которых необходимо законодательное определение юридической силы различных нормативных актов по отношению друг к другу. VI. Одной из причин возникновения противоречий в законодательстве является неправильное понимание смысла правовых норм. Официальное толкование является одним из способов преодоления коллизий. Поэтому целесообразно: а) направлять в Конституционный Суд РФ запросы о толковании Конституции России; б) законодательно урегулировать порядок толкования федеральных законов; в) на региональном уровне закрепить процедуру официального толкования законов и иных нормативных актов субъектов РФ; г) использовать доктринальное толкование законов учеными- юристами и юридическими научными учреждениями для предотвращения коллизий. VII. Предотвращению коллизий и оперативному их устранению будет способствовать применение мер ответственности к участникам федеративных отношений, закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при допущении ими нарушений Конституции России, федерального законодательства, международных договоров (см. Приложение 6.2.): • вынесение предупреждения Президентом РФ законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ; - роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ по федеральному закону, проект которого вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, а также роспуск высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом РФ; - выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. Все предусмотренные меры ответственности относятся к субъектам РФ. Предлагается установить ответственность Российской Федерации за нарушение конституционного разграничения предметов ведения и вторжение в исключительную компетенцию субъектов РФ. VIII. Для комплексного и эффективного регулирования сферы обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ возникла необходимость в подготовке и принятии Федерального закона «О предотвращении и разрешении коллизий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В проект закона предлагается включить следующие главы: 1. Цели закона. 2. Понятие и виды коллизий. 3. Предотвращение коллизий (3.1. Правовая и грамматическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. 3.2. Обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов. 3.3. Предварительный конституционный контроль). 4. Разрешение коллизий (4.1. Взаимодействие Президента РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти в сфере обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ. 4.2. Конституционный Суд Российской Федерации. 4.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 4.4. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ. 4.5. Коллизионные нормы. 4.6. Толкование). 5. Ответственность участников федеративных отношений за нарушение федерального законодательства, повлекшее возникновение коллизий. Регулирование указанных вопросов в одном нормативном акте приведет к систематизации и совершенствованию правовых норм, направленных на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации, а также установлению ответственности Российской Федерации за вмешательство в исключительную компетенцию субъектов РФ. 136

<< | >>

↑

Источник: Стародубцева Инна Алексеевна. КОЛЛИЗИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ. Воронеж - 2003. . 2003

Еще по теме 3.3. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности:

- Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Р. Казахстан - Конституционное право России - Конституционное право Украины -