Установление сервитутов на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления

. Российское законодательство допускает такой способ установления сервитутов на основании общих норм гражданского права, допускающих возникновение гражданских прав (в том числе вещных) посредством издания административных актов и в случаях, прямо предусмотренных законом (п.1 ст.8 ГК РФ и п.1 ст.

17 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Судебное решение как основание возникновения сервитутов упоминается в п.З ст.274 ГК РФ, Земельном кодексе РФ, ч.1 п.1 ст. 17 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Если стороны не могут прийти к соглашению об условиях установления сервитута, то сервитут может быть установлен на основании вступившего в законную силу судебного решения, вынесенного по иску лица, требующего установления сервитута. В отличие от договора само судебное решение не нуждается в государственной регистрации, являясь безусловным основанием для регистрации сервитута (п. 1 ст.4, п.1 ст. 17, п.1 ст.27 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).68 Расширенный перечень приводится в ст.23 Земельного кодекса РФ (являющегося более поздним, по сравнению с ГК РФ, документом. Не допускается запрет на установление сервитута при необходимости обеспечения доступа иных лиц к объектам, существовавшим до принятия названного Федерального закона. Согласно постановлению Правительства РФ от 26 сентября 1997 года № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» (в ред. на 21 августа 2000 года, ныне утратил силу) территория общего пользования (основные проезды, детские, физкультурные и спортивные площадки, сооружения, массивы зеленых насаждений, иные объекты общего пользования) в границах квартала, микрорайона подлежит передаче в собственность или аренду домовладельцам или товариществу собственников жилья только при условии установления соответствующих ограничений и сервитутов (п.6).

В Москве указанным в ст.36 Земельного кодекса РФ субъектам право 01раниченного пользования земельным участком оформляется договором ограниченного пользования на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти г.Москвы. Характер правоотношений, возникающих при установлении публичного сервитута, имеет определенное сходство с правоотношениями по поводу установления ограничений прав на землю. Так, ограничения прав лиц, использующих земельные участки, также устанавливаются на основании требований, предусмотренных законодательством. При установлении публичного сервитута по требованию лица, в отношении земельного участка которого установлен сервтут, возможно изъятие этого участка, возмещение ему причиненных убытков и иные правовые последствия. Земельное законодательство допускает при определенных обстоятельствах, к которым относятся существенные затруднения в использовании земельного участка, обремененного сервитутом, соразмерную выплату лицу, чей участок обременен. При установлении ограничений никакого взимания платы не предусмотрено. Публичным сервитутом может пользоваться либо неопределенное число лиц (при проходе, проезде, прогоне скота через участок), либо лица определенные, но действующие в публичных интересах. Но временное пользование земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ не может быть установлено как сервитут публичный, если работы проводятся коммерческой организацией и в целях получения ею прибыли. В таком случае право пользования участком может быть оформлено договором аренды или частным сервитутом. То же самое относится и к линиям связи и т.д. и т.п. Вопрос об установлении публичных сервитутов поднимается сейчас достаточно часто именно кампаниями, занимающимися прокладкой и эксплуатацией таких инженерных сетей. Бесспорно, вопрос установления сервитутов на владениях множества собственников для одной коммуникации является сложным, трудоемким в своем решении вопросом. Но если мы хотим соблюсти все принципы российского законодательства и здравого смысла вообще, то здесь говорить надо именно о частном сервитуте или аренде земли. Законодательство предусматривает право собственника земельного участка требовать плату за установление публичного сервитута, в случае существенных затруднений в использовании участка. Особым случаем, может стать ситуация, когда собственник участка, построив на нем дорогу, сам предлагает за плату проход и проезд по ней всем желающим.

Поскольку эти отношения не схожи с сервитутом публичным, возникает вопрос о том, идет ли речь о частном сервитуте, как предполагает собственник участка. Но такие отношения не подпадают и под понятие частного сервитута, который устанавливается в интересах соседних земельных участков соглашением с их владельцами. Очевидно, что подобное использование земельного участка - разновидность пользования чужим участком, пока не урегулированная правом.69 Необходимо различать законные ограничения пользования земельными участками лицами, имеющими на них законные права. Например, в зонах санитарной охраны водоемов деятельность собственников земельных участков, их владельцев и пользователей может быть ограничена в интересах охраны того или иного водоема. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка, устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке. Как уже отмечалось, регулирование отношений, связанных с применением публичного сервитута, в идеале, должно основываться на соблюдении баланса интересов собственника и общества, т.к. установление публичного сервитута связано с потребностями общества. Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе в любом случае требовать соразмерной платы от лиц, в интересах которых установлен сервитут. При установлении публичного сервитута возможны два варианта требований в зависимости от степени обременения земельного участка и права на такой участок. За установление частного сервитута взимается соразмерная плата, которая носит договорный характер. В случае установления ограничения права, должны возмещаться причиненные таким ограничением убытки, размер которых исчисляется в случаях и в порядке, установленных земельным законодательством и «Временными методическими рекомендациями по оценке соразмерной платы за сервитут» (утверждены Росземкадастром 17 марта 2004 г.). Согласно ст.

57 Земельного кодекса РФ возмещению подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. В настоящее время действует и Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное Постановлением Правительства РФ 28 января 1993 г. № 77 (с изм. от 15 мая 1999 г.).70 В том же случае, когда установление публичного сервитута приводит к невозможности дальнейшего использования земельного участка по прямому назначению, собственник земельного участка вправе требовать изъятия (в том числе путем выкупа) у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившим такой сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков (п. п. 6,7 ст.23 Земельного кодекса РФ). П. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ устанавливает дополнительное основание для изъятия земельного участка, инициаторами которого являются землевладелец и землепользователь, или выкупа, инициатором которого может быть только собственник обремененного земельного участка. Неопределенный характер носит понятие «существенные затруднения в использовании обремененного участка». В гражданском законодательстве существенным изменением обстоятельств, признается их изменение настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно различающихся условиях (п. 1 ст.451 ГК РФ). Такой подход применим к отношениям по установлению публичного земельного сервитута лишь отчасти, так как следует учитывать специфику отношений по использованию земельных участков. Существенные затруднения в использовании обремененного земельного участка могут выразиться в нарушении принципа, согласно которому сервитут должен быть наименее обременительным для участка, в отношении которого он установлен, в силу чего собственник данного земельного участка не может в полной мере владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению.

В любом случае «степень обременения» земельного участка носит абстрактный, оценочный характер и должна быть в каждом конкретном случае доказана лицом предъявляющим определенные требования к органу, установившему сервитут. В соответствии со ст. 276 ГК РФ, если земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута, а не изъятия. Некоторые авторы считают, что положение ст. 276 ГК РФ следует применять в случае установления 109 частного, а не публичного сервитута . На наш взгляд данная позиция является спорной, т.к. в основе ее лежит ограничение правового поля владельца земли, уменьшение его потенциала в плане защиты законных интересов в отношении принадлежащей ему собственности в случае неправомерного решения относительно, рассматриваемой земли. Определить критерии «существенных затруднений» в дальнейшем использовании земельного участка при установлении публичного сервитута, дающих основание для соразмерной оплаты, поможет только суд. Так же в случае возникновения спора о выкупе, компенсации земельного участка, о возможности или невозможности дальнейшего использования земельного участка по своему прежнему назначению при установлении публичного сервитута существенную помощь в разрешении конфликта может оказать судебное вмешательство. В земельно-правовой науке под ограничением прав использующих земельные участки, понимается установление в административном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности по использованию земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий или предоставление ограниченной возможности использовать для строго определенных целей чужой земельный участок.71 Согласно п. 9 ст.23 Земельного кодекса РФ сервитуты подлежат государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в ст.1, рассматривает сервитут как ограничения (обременения), т.е.

как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении прав собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.). Основанная на публично-правовых нормах система регистрации прав на недвижимость обеспечивает надлежащую достоверность сведений о правах на нее, устойчивость и безопасность рынка недвижимости, защиту добросовестных участников гражданского оборота и гармоничное сочетание частных и публичных интересов. При этом властные полномочия государства обеспечиваются не только регистрацией прав на землю, но и запретом на совершение отдельных видов сделок, установлением определенных условий и требований. Для собственника недвижимого имущества, в отношении прав которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения. Сервитут обременяет земельный участок, поэтому, согласно ст.613 ГК РФ собственник земельного участка при передаче его в аревду обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в т.ч. и об обременении этого земельного участка сервитутом. Если арендодатель - собственник участка не выполнил этого условия, арендатор вправе либо потребовать уменьшения арендной платы, либо расторгнуть договор аренды и требовать возмещения причиненных ему убытков. Сервитут обременяет земельный участок, поэтому, согласно ст.613 ГК РФ, собственник земельного участка при передаче его в аренду обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в т.ч. и об обременении этого земельного участка сервитутом. Если арендодатель - собственник участка не выполнил этого условия, арендатор вправе либо потребовать уменьшения арендной платы, либо расторгнуть договор аренды и требовать возмещения причиненных ему убытков. Существует ряд сервитутов, обозначенных в российском законодательстве, которые, если строго следовать теории вещного права, таковыми не являются. Геологоразведочные, топографо-геодезические мероприятия, установление охранных зон на энергонесущих магистралях, в заповедниках носят характер ограничений, основным критерием которых остается запрет совершать какие- либо действия, предусмотренные законом, либо запрет препятствовать проведению соответствующих мероприятии. Запрет совершать действия, ущемляющие интересы других лиц, в том числе и соседей, является ограничением права, но не сервитутом, т.к. в данном случае отсутствует институт вещных прав. Об ограничительном характере публичного сервитута свидетельствует и устранение собственника обременяемого участка от процесса установления публичного сервитута, а так же сравнение перечня документов, представляемых для регистрации частного и публичного сервитутов земельного участка. При регистрации публичного сервитута, заявление о регистрации подается органом государственной власти или органом местного самоуправления, его установившим. В отношении собственника обременяемого участка, установление публичного сервитута носит уведомительный характер. Копия документа об оплате государственной регистрации частного сервитута с предъявлением подлинника (оплату осуществляет по соглашению между ними одна из сторон договора об установлении сервитута). При регистрации публичного сервитута - копия распорядительного акта городской исполнительной власти об установлении сервитута на земельный участок, заверенная органом его выдавшим не менее чем в двух экземплярах, один из которых после государственной регистрации должен быть возвращен правообладателю. При сравнении перечня становится очевидным - волеизъявление собственника служащего участка в случае установления и регистрации публичного сервитута в расчет не принимается, что исключает баланс частного и публичного в данных правоотношениях. Это лишний раз указывает на то, что в случае с публичным сервитутом нужно говорить об ограничении со стороны публичного образования в отношении собственника земельного участка. Установлению публичного сервитута должны предшествовать большая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушаний перед установлением публичного сервитута, в принятии по этому вопросу соответствующего решения (акта) органов государственной власти и местного самоуправления не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. Но уже существуют проверенные на практике и основанные на правовых нормах правомочия суда (и соответственно граждан) по рассмотрению требований, заявленных в защиту интересов неопределенного числа лиц (жителей микрорайона, улицы и т.п.), с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз, привлечением к участию в деле третьих лиц с самостоятельными и несамостоятельными требованиями, по рассмотрению дел, вытекающих из публичных правоотношений, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (подраздел III ГПК РФ).72 Важным является решение вопроса правильного выбора установления сервитута: публичного или частного, в случаях возможного двусмысленного толкования закона. Определения земельного сервитута, содержащиеся в п. 1 ст. 274 ГК РФ и п. 1 ст. 55 ЗК РФ, в целом соответствуют понятию данного института в римском частном праве, отражая два основных условия его существования: во-первых, наличие двух недвижимостей, принадлежащих разным собственникам, когда одна земля тем или иным образом служит собственнику другой; во-вторых, соседство этих земельных участков. Вместе с тем существенным отличием российского сервитута от римского является его возмездный характер. Согласно п. 5 ст. 274 ГК РФ и п. 4 ст. 55 ЗК РФ собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Однако в действующем российском законодательстве существует и другой подход к определению сервитутов. Так, анализируя положения Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, п. 1 ст. 4 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ч. 3 п. 14 Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» и ч. 10 п. 4.10. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., публичный сервитут рассматривается не как самостоятельное ограниченное вещное право, а лишь как ограничение (обременение) других вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования) на недвижимое имущество. Для обозначения таких ограничений (обременений) в законодательстве используется термин «публичный сервитут». Следует заметить, что такая позиция законодателя разделяется и рядом современных авторов, занимающихся исследованием правоотношений, связанных с установлением сервитутов. С таким подходом к определению сервитутов вряд ли можно согласиться. Дело в том, что «публичные сервитуты», предусмотренные в упомянутых источниках, возникают только на основе прямого указания закона, т.е. в легальном, а не в частноправовом (договорном) порядке; во-вторых, устанавливаются они не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу всех лиц вообще, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) нужд. Например, в Водном кодексе РФ установлено, что «каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами...», что по сути своей соответствует понятию публичный водный сервшут, установленному предыдущим Водным кодексом, а Лесным кодексом предусмотрено, что все «граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах... (публичный лесной сервитут)». Публичный сервитут устанавливается не в пользу конфетного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу неограниченного числа лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) нужд. Установление публичного сервитута определяется государственными или общественными интересами. Из этого следует, что ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву, «публичные сервитуты» не имеют. Если точно следовать юридической логике, публичный сервитут вообще не являются разновидностью jura in re aliena, представляя собой лишь ограничения права собственности в силу закона. В дореволюционной российской цивилистике - права участия общего. Надо отметить, что в гражданском праве до 1917 года, подобные отношения предлагалось рассматривать как ограничения права собственности, а не как разновидность ограниченных вещных прав. Некоторые авторы считают, что: «Строго говоря, установление права ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (ст.23 Земельного кодекса РФ) по своему характеру также является экспроприацией. Однако использование в современном российском законодательстве в этом случае понятая «публичный сервитут» является более логичным с точки зрения 1 юридической техники». На наш взгляд, подобные утверждения все-таки слишком радикальны. Основная задача института публичного сервитута, по 112 Акскж А. Изъятие недвижимости, как основание принудительного прекращения права собственности. //Право и экономика. 2006. №7. С.38-44. смыслу законодательства, состоит в ограничении и в ограниченном использовании чужого земельного участка. Право пользования, владения и распоряжения у собственника обремененного сервипутом участка остается, хотя и в ограниченном виде. В соответствии с п.З ст.5 Земельного кодекск РФ обладатели сервитута - это лица, имеющие право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Лица, использующие земельные участки на правах сервитута, не только не вправе распоряжаться ими, но и имеют ограниченный круг полномочий при использовании земли. Термин «экспроприация» подразумевает поглощение всех прав собственника земельного участка. Только невозможность дальнейшего использования вследствие установления публичного сервитута является основанием изъятия земельного участка по инициативе владельца последнего (п.7 ст.23 Земельного кодекса РФ). Орган государственной власти или орган местного самоуправления, установившие публичный сервитут, обязаны возместить собственнику все причиненные в результате изъятия убытки. Вместо изымаемого участка названные органы могут предложить указанным лицам, по их желанию, равноценный земельный участок с возмещением убытков. Выкуп земельного участка, возмещение убытков в связи с установлением публичного сервитута осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Кроме того, расчетная величина соразмерной платы за сервитут может быть выражена отрицательной величиной. Это означает, что в результате обременения ущерб собственнику земельного участка причинен не будет. Напротив, в ряде случаев установление сервитута на земельный участок для прокладки линий электропередачи и последующей их эксплуатации, ограничение в связи с этим прав собственника земельного участка, обремененного сервитутом, может не причинить ему убытков, поскольку собственник такого земельного участка получает возможность подключения к возведенной линии электропередачи и электрификации зданий, строений и сооружений, находящихся на земельном участке, что позволяет собственнику использовать свой участок более эффективно, чем до установления сервитута. Естественно, что в этом случае, собственник обремененного участка не вправе требовать соразмерной платы за сервитут. Основное отличие публичного сервитута от частного - отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого установлен сервитут. В связи с этим в юридической науке неоднократно высказывалось мнение, что такие сервитуты не являются ограниченными вещными правами в собственном смысле этого слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют «пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей». Данная позиция подтверждается п.7 ст. 23 Земельного кодекса РФ, из содержания которой можно заключить, что органы государственной власти и местного самоуправления, предоставляя гражданам и юридическим лицам земельные участки в пользование или во владение, одновременно ограничивают пределы таких прав. Таким образом, публичный сервитут рассматривается не как самостоятельное ограниченное право, а лишь как ограничение (обременение) других вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования) на недвижимое имущество. Для обозначения именно таких ограничений (обременений) в нашем законодательстве используется термин «публичный сервитут». Вряд ли можно согласиться с таким подходом в определении публичных сервитутов. Публичные сервитуты в нашем законодательстве устанавливаются в порядке императива, а не в частноправовом (договорном) порядке. Таким образом, Земельный кодекс РФ регламентирует регулирование публичных сервитутов, тяготея к административному, а не к гражданскому 113 Суханов Е.А. I рааданское право: в 2 т. М., 1998. Т. 1. С.594-595. праву, в связи, с чем представляется неудачным подход законодателя, который для обозначения специфических отношений использовал термин, не учитывающий существа регулируемых отношений. За рубежом подобные отношения зачастую квалифицируются как ограничение чужого вещного права. Чтобы не ломать сложившуюся на сегодняшний день конструкцию законодательства можно попробовать решить данный вопрос следующим образом: 1) необходимо выделить из института сервитутов ограничения публичного характера; 2) что касается обременении публичного характера, то здесь, чтобы не возникало споров о правильности определения публичного сервитута, можно было бы ввести в практику заключение договора между административным органом и собственником обременяемого участка. Такое положение вещей снимет ряд острых вопросов, возникающих в связи с публичным сервитутом: а) правильность определения и собственно принадлежность публичного сервитута к сервитутам. На наш взгляд, договор может определить вещную природу публичного сервитута, а не только его обременительный (ограничительный характер); б) договор между администрацией и собственником поможет, на наш взгляд, упростить механизм возмездности (назначение выплаты за обременение); в) вопрос сроков, на которые устанавливается сервитут. Можно утверждать о том, что все эти позиции можно отразить и в акте органа государственной власти, местного самоуправления и т.д. Но в этом случае возникает однозначный императив, чем полностью исключается баланс частного и публичного. В институт публичного сервитута в нашем законодательстве было бы разумно ввести договорный механизм, как средство упорядочения правоотношений, возникающих при установлении публичного сервитута и как средство защиты интересов собственника, обременяемого участка. При таком положении вещей, на наш взгляд, наилучшим образом возможно сохранение баланса частного и публичного. В силу исторических причин, о которых указывалось выше, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости устанавливает сервитут, т.е. сервитут устанавливается не в дальнейшем процессе использования участка, по требованию заинтересованного лица, а при приобретении права на участок. Земельный кодекс, оставив правовое регулирование частных сервитутов в сфере гражданского законодательства, регламентирует регулирование публичных сервитутов, тяготея к административному, а не к гражданскому праву, в связи с чем представляется неудачным подход законодателя, который для обозначения специфических отношений использовал термин, не учитывающий существа регулируемых отношений.

<< | >>

↑

Источник: Калиничев Андрей Васильевич. Диссертация. ЗЕМЕЛЬНЫЙ СЕРВИТУТ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ. Москва. 2007

Еще по теме Установление сервитутов на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления:

- Аграрное право России -