4. НА ПУТИ К ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ (1994-1998)

Таким образом, начиная с 1994 года проблемы регионалистики переместились если не в центр внимания исследователей, то, по крайней мере, сформировали поле их постоянного интереса. Внешне это выразилось как в быстром росте числа ученых и научных центров, специализирующихся в этой области, так и в изменении состава корпуса исследователей и их ориентаций.

В 1994-95 годах региональная проблематика занимает все более заметное место в деятельности государственных и негосударственных аналитических центров. Так, в Аналитическом центре при Президенте России на базе группы Л.Смирнягина было создано направление “Регионалистика”; в Институте экономики РАН - лаборатория социально-экономических проблем федерализма под руководством С.Валентея (с 1996 года этот коллектив начал издание журнала “Федерализм”, посвященного проблемам региональной экономической политики); в Российской академии государственной службы в 1996 году приступил к работе Центр регионального анализа и прогнозирования (руководитель - А.Шутов). К 1995 году региональные разработки вошли в сферу внимания других политологических центров - таких, как Центр политической конъюнктуры России (руководитель - В.Березовский) или Центр политических технологий (И.Бунин); последний готовил региональные анализы совместно с Центром геополитических исследований В.Колосова. С 1995 года в преддверии цикла избирательных кампаний московские аналитические центры начали наращивать сеть своих региональных экспертов и даже создавать местные представительства. Наиболее масштабный характер приобрело образование филиалов фонда “Российский общественно-политический центр” (РОПЦ), учрежденного президентскими структурами и возглавляемого А.Салминым, - филиалы РОПЦ к весне 1996 года действовали в 11 регионах России. Другим важным фактором развития политической регионалистики стала определенная институционализация научной инфраструктуры, что выразилось в проведении как в столице, так и в провинции более или менее частых семинаров и конференций по проблемам федеративных отношений, региональной политики и местного самоуправления, в подготовке специальных учебных курсов по политической регионалистике, в привлечении специалистов (главным образом юристов) к разработке и экспертизе законодательства, к участию в парламентских слушаниях и т.д.

Но, пожалуй, главное, что отличает регионалистику после 1993 года - обращение к этой тематике политологов, а не только юристов и географов, занимающихся проблемами регионов. Не последнюю роль здесь сыграла и смена поколений западных экспертов по России - на смену советологам “старой школы” приходят профессиональные политологи, ориентированные на сбор первичных данных и заинтересованные, помимо прочего, в соответствующем уровне партнерства. Следует иметь в виду, что эмпирические исследования по регионалистике являются достаточно дорогими в материальном отношении, и их успех достаточно сильно зависит от финансовой “подпитки” из-за рубежа. В период цикла выборов 1995-1997 годов региональная проблематика занимала большое место в массиве политологических публикаций. Например, Аналитический центр при президенте России осенью 1995 года выпустил справочник “Российские регионы накануне выборов-95” под редакцией Смирнягина с обильной электоральной статистикой. Более масштабный проект реализовал осенью 1995 года Московский центр Карнеги, где под редакцией М.Макфола и Н.Петрова был издан тиражом в 150 экземпляров “Политический альманах России”, включавший в себя политические портреты каждого из субъектов Российской Федерации, подготовленные по стандартной схеме: общая характеристика региона, данные об органах власти, политических партиях, депутатах Федерального Собрания от региона, история выборов в регионе и электоральная статистика (Макфол и Петров, 1995).6 В этот же период регионалистика все чаще становится темой публикаций в научных журналах. К примеру, ориентированный на прикладной политический анализ журнал “Власть” в 1995 - начале 1996 годов практически в каждом номере давал политические портреты регионов, сделанные специалистами Центра геополитических исследований (Александров, 1995, Бородулина, 1995, Петров, 1995b, Туровский, 1995, Колосов, 1996, Колосов и Стрелецкий, 1996). Однако, после окончания в 1997 году цикла выборов губернаторов актуальный спрос на региональные исследования снижается (по крайней мере, на время).

Динамику роста числа публикаций по регионалистике можно наблюдать и на примере журнала “Полис” (см. таблицу 1) - их доля в 1994-95 годах составляла 25% от общего числа статей по проблемам современной российской политики, хотя в 1996-97 годах интерес редакции к этой тематике несколько ослабевает. Правда, в последнее время наблюдается рост числа публикаций по политической регионалистике в других научных журналах, в частности, в “Вестнике МГУ” (серия “Политология”). [Таблица 1 здесь] Становлению российской политической регионалистики как научной субдисциплины способствовал не только рост числа работ, исследователей и центров. Принципиально значимым для ее оформления как области знания явилось, помимо развития предметной области исследований, обретение собственных методологических и концептуальных подходов. И, хотя с 1997 года количество публикаций по проблемам регионов несколько снижается, а региональные электоральные исследования уступают место другим сюжетам, но это не свидетельствует о кризисе регионалистики. Напротив, следует выделить новый этап развития исследований, когда сбор первичных данных уступает место попыткам осмысления накопленных эмпирических материалов, хотя пока еще рано говорить о результатах этих разработок. В более общем плане об этом высказался Г.Голосов, анализируя развитие исследований в политической регионалистике России в рамках модели “исследовательского цикла”, предложенной Т.Скочпол и М.Сомерс (Skocpol and Somers, 1980). Модель исследовательского цикла исходит из существования комплекса теорий, объясняющих тот или иной феномен, причем динамика “цикла” есть динамика теоретического развития. Первоначально (когда доступные теоретические средства представляются вполне достаточными) ученые используют эмпирический анализ преимущественно как средство параллельной демонстрации теории. Данной фазе развития соответствует статистический анализ. Рано или поздно наступает момент, когда теории опровергаются, и тогда ученые обращаются к монографическим “толстым описаниям” отдельных случаев, а также к “изучению отклоняющихся случаев” (Lijphart, 1975).

В результате намечаются контуры новых теорий, которые, получив развитие, вновь нуждаются в проверке на больших массивах эмпирических данных. Таким образом, “цикл” замыкается. Напротив, по мнению Голосова, изучение недостаточно теоретически описанных феноменов (каковым является политика в регионах России) может предполагать альтернативную последовательность этапов развития исследований. В изучении российских регионов возможен переход от “атеоретичных”, сугубо описательных исследований к монографическим “толстым описаниям” тех или иных случаев, затем наступает черед сравнительно ориентированных изучений отдельных случаев (comparative-oriented case studies) (Lijphart, 1971, 1975), далее - “систематических сравнительных иллюстраций” (Smelser, 1976), и, наконец, может наступить момент, когда параллельно сформированные по ходу этого развития массив данных, с одной стороны, и корпус теорий - с другой, становятся достаточными для статистической проверки. Пока развитие политической регионалистики России подтверждает эту модель. От мониторинговых проектов и отдельных атеоретических описаний российские исследователи перешли к монографическим “толстым описаниям” политического развития отдельных регионов (см., например: Кириллов, 1997, Матцузато и Шатилов, 1997а, 1997b). Первые опыты пока редких сравнительных кроссрегиональных исследований (Рыженков и др., 1999) можно отнести к жанру “систематических сравнительных иллюстраций”, не позволяющих выявить казуальные связи между переменными, но создающих возможность формулирования гипотез для дальнейших исследований. Однако при этом массив полученных данных пока скорее привязан “к местности” в рамках area studies, чем включен в дисциплинарную перспективу, что снижает научную значимость исследований. Вместе с тем исследования регионов России западными авторами развивается по тому же сценарию: хотя отдельные работы на уровне case studies и связаны с попытками применения концепций перехода к демократии (Orttung, 1995) или теории “социального капитала” (Kirkow, 1995), но в сравнительных исследованиях пока преобладают либо иллюстрации (Kirkow, 1998), не содержащие объяснений причин тех или иных феноменов, либо объяснения на уровне grounded theories (Matsuzato, 1997), либо, напротив, теоретически фундированные работы с весьма банальными выводами - так, К.Стонер-Вайс по итогам масштабного исследования эффективности управления в четырех регионах России в период 1990-93 годов в качестве главной детерминанты выделяет уровень концентрации региональной экономики (Stoner-Weiss, 1997).

Некоторым удачным исключением является работа немецкого исследователя М.Бри, в которой режим Ю.Лужкова в Москве сравнивается с городскими “политическими машинами” в городах Южной Италии и в США начала ХХ века (Brie, 1997). Тем не менее, многие российские и зарубежные исследователи политики в регионах России рассматривают сравнительные исследования в качестве наиболее перспективного направления. Свидетельством этого стало, в частности, проведение в сентябре 1997 года в Нижнем Новгороде Первого всероссийского конгресса “Сравнительная политическая регионология”. Пока что наиболее распространенным методом российской политической регионалистики остается изучение отдельных случаев в рамках “case study”. Причем, в отличие от практики сравнительной политологии на Западе, применяющей этот подход в первую очередь для эмпирической проверки соответствующих теоретических конструкций и формулирования обобщений (Доган и Пеласси, 1994, 168-175), в России широкое использование этого метода, в особенности провинциальными авторами, вызвано острой нехваткой ресурсов, своего рода “политологией для бедных”. Проблемы выявления закономерностей и отличий конкретных регионов, равно как и вопросы репрезентативности в региональных исследованиях пока остаются открытыми и в теоретическом, и в прикладном аспекте, и о какой-либо научной дискуссии здесь говорить не приходится. В основном в России применяется практика сравнения наиболее близких случаев (Przeworski and Teune, 1970) - главным образом соседних регионов областей и республик Поволжья или Сибири (см., например: Губогло, 1994). С другой стороны, сравнительные исследования регионального законодательства - например, уставов краев и областей - пока ограничиваются чисто юридической стороной дела, не касаясь политических аспектов законотворчества и правоприменительной практики (см. Умнова, 1995с). Сравнительно-исторический метод исследований ограничивается, как правило, параллелями между прошлым опытом дореволюционной России и современностью - например, между земством и современным местным самоуправлением (см., например: Ефремова и Лаптева, 1993, Российское, 1995), но иногда они носят политически-спекулятивный характер (критику этого подхода см.

Рыженков и Гельман, 1994), и удачные находки здесь единичны (см. Дементьев, 1996). Хотя в последнее время интерес ряда специалистов к осмыслению исторических аспектов регионального развития возрастает, но пока работы на эту тему сводятся, скорее, к введению в оборот исторических фактов (Губернаторство, 1996, Слепцов, 1997, 5-43, Шутов, 1997), в то время как политологический анализ исторического опыта регионального развития встречается редко (см. Абдулатипов и др., 1992-93). До самого последнего времени в российской политической регионалистике среди исследовательских методов преобладал статистический анализ. Причина тому - множество избирательных кампаний разного уровня, проведенных в регионах в 1993-97 годах, что естественным образом обусловило доминирование электоральных исследований. Характерно, что попытки применить статистические методы к анализу других элементов регионального политического процесса оказывались неэффективными из-за проблем с операционализацией системы показателей в условиях быстрых социальных и политических изменений. Например, В.Колосов в поисках критерия оценки уровня влияния общероссийских партий в регионах (Колосов, 1995а) ввел интегральный показатель, учитывающий итоги голосования за партию, число партийных депутатов в органах власти, количество партийных активистов и т.д. Однако весьма приблизительные данные успели устареть к моменту публикации работы, и сделанный на их основании прогноз не подтвердился. Более того, региональные и местные выборы обнаружили принципиальную ограниченность применения статистических методов анализа электорального процесса. Во-первых, одни и те же переменные в разных регионах могли иметь различный смысл и, соответственно, по-разному трактоваться. Во-вторых, на региональном и местном уровне чрезвычайно значимы были такие с трудом поддающиеся количественному анализу факторы, как административная мобилизация, джерримендеринг при нарезке округов, методы социального контроля (включая фальсификацию итогов голосования). Поэтому при изучении региональных и местных выборов как в российских, так и западных исследованиях вновь (как и в 1989-90 годах) все более популярным становится дескриптивный подход (Гельман, 1994b, Петров, 1995a, Григорьев и Малютин, 1995, Слепцов, 1997, Slider, 1996, Golosov, 1997), в то время как успешное применение количественных методов при сравнительном анализе было, скорее, исключением (Голосов, 1997b, Сенатова и Якурин, 1997). Наконец, весьма популярным в российской политической регионалистике (как и в политической науке в целом) остается спекулятивный подход, базирующийся не на эмпирических данных, а на рассуждениях, подчас не имеющих теоретического обоснования. При этом основой для “научных” заключений становятся факты, почерпнутые из СМИ или личные впечатления. Хотя материалы этого жанра, преобладавшие в газетно-журнальной публицистике конца 1980-х - начала 1990-х годов (статьи о “провинции”, “реформах сверху” и т.д.), в настоящее время встречаются в научных изданиях все реже, но у ряда столичных и провинциальных авторов такой подход доминирует (см., например, Барзилов и Чернышев, 1996, 1997а, 1997b, Дахин, 1997, Хенкин, 1997, Клопыжников и Николаев, 1997 и др.). В целом, следует признать, что политологические подходы в исследованиях региональных политических процессов в российской науке используются весьма ограниченно. Тем не менее процесс становления политической регионалистики привел к расширению ее концептуальной и методологической базы. Содержательные изменения претерпел анализ электоральных процессов. Региональные и местные выборы выявили крайне огорчительную для политических географов особенность - ограниченность объяснительных возможностей прежних подходов, использовавшихся исследователями территориальных аспектов массового электорального поведения. Начиная с 1989 года общенациональные выборы в регионах рассматривались исключительно дихотомически, предельно упрощенно (“за реформы - против реформ”), что позволяло получать более или менее устойчивые картины голосования, выделяя “реформаторские” и “консервативные” регионы и строя на этой основе соответствующие биполярные типологии (Собянин и др., 1993, Колосов, 1995b, Колосов и Туровский, 1995, Макфол и Петров, 1995, Колосов и Туровский, 1996, Журавлев, 1997). В частности, исследователями был обнаружен “эффект 55-й параллели” (голосование “реформистского” Севера России против “консервативного” Юга, аттестованного как “красный пояс”) (см. Slider et al., 1994) и ряд других закономерностей, вполне вписывавшихся в упомянутую выше концепцию пространственной диффузии инноваций (Туровский, 1996). Но попытки применить аналогичную модель к анализу выборов губернаторов, а тем более законодательных органов краев и областей успеха не имели, ибо биполяризация по идеологическому признаку в ряде случаев не просматривалась. Как справедливо отмечали А.Шатилов и В.Нечаев, (Шатилов и Нечаев, 1997а, 1997b) голосование избирателей за или против представителей различных сегментов региональных элит невозможно было интерпретировать в категориях лояльности/нелояльности политике реформ (подобные оценки см., например: Колосов и Туровский, 1997. Петренко, 1997). Более того, региональные выборы опровергли и представления географов (Петров, 1996) о роли раскола между городом и селом (Lipset and Rokkan, 1997) как главной доминанте территориального распределения предпочтений избирателей (Голосов, 1997b). В свою очередь, признавая этот факт, Н.Петров и А.Титков не подвергают сомнению концепцию “биполярности” раскола и выдвинули тезис о различиях в электоральном поведении на федеральных и региональных выборах, мотивируя это различием между выбором пути развития страны в целом и выбором модели развития на местах (Петров и Титков, 1996). В поисках моделей электорального поведения в регионах использовался и анализ региональных политических субкультур. Так, в некоторых работах, в духе классической работы Г.Алмонда и С.Вербы (Almond and Verba, 1963), были сформулированы три различные модели местных политических субкультур, соответствующие идеальным типам “приходской”, “поданнической” и “участвующей” культуры (см. Колосов и Криндач, 1994а, 1994b, Бирюков, 1997). Соответственно, в рамках этого подхода “подданнический” тип приписывался малым городам и селам, “приходской” тип - средним городам, а “участвующий” - крупным городам и мегаполисам (Бирюков, 1997, 81-82). Однако эта модель не опирается на результаты исследований (в том числе - сравнительных) и потому ее применимость остается под вопросом. Альтернативный подход к проблеме регионального электорального процесса связан с анализом влияния социально-экономических факторов на массовое поведение. Так, О.Григорьев и М.Малютин связывали результаты выборов региональных легислатур с характером и направленностью экономических преобразований в регионах в ходе реформ (Григорьев и Малютин, 1995). Авторы различали типы выборных кампаний в торговых и приграничных, аграрных, сырьевых и смешанных регионах, выделяя выборы в республиках России, где большое значение имела административная мобилизация электората. По их мнению, уровень лояльности регионов политике Центра прежде всего задан динамикой экономических изменений в процессе реформ; при этом также учитывались такие факторы, как уровень криминализации политики и степень консолидации региональных элит. Однако, проведенный при участии этих же авторов анализ региональных аспектов федеральных выборов 1991-96 годов не обнаружил влияния каких-либо социальных или экономических показателей, кроме уровня урбанизации (Анализ, 1997). О.Сенатова и А.Якурин пытались увязать итоги губернаторских выборов с уровнем бюджетной зависимости региона от Центра (Сенатова и Якурин, 1997), а Г.Голосов - с уровнем бюджетной обеспеченности на душу населения в регионе (Голосов, 1997b). Так или иначе, релевантность региональных моделей “экономического голосования” в духе теории рационального выбора требует эмпирического подтверждения. Представляется, что итоги будущих региональных и местных выборов обогатят концептуальные представления исследователей. Говоря об анализе региональных элит, следует упомянуть о самой популярной до недавнего времени концепции трансформации номенклатуры, еще в начале 1992 года названной центром “РФ-политика” “номенклатурным реваншем” (см. Реванш, 1994, Буртин и Водолазов, 1994), наиболее полное научное обоснование которой дала О.Крыштановская (Крыштановская, 1995). В основе этого подхода лежит представление о конвертации могущества номенклатурной корпорации в ее экономическую и политическую власть в посткоммунистический период. В рамках “номенклатурной” модели в качестве доминанты регионального политического процесса полагалось противостояние двух сил: “старой” (“консервативной”, “реакционной”) номенклатуры КПСС и “новых” (“реформаторских”, “прогрессивных”) носителей либеральных преобразований. Внутриэлитные процессы на региональном уровне, включая преодоление расколов элит, рассматривались как следствие “номенклатурного принципа элитообразования” (Бадовский и Шутов, 1995). Наиболее последовательно этой точки зрения придерживались Д.Бадовский и А.Шутов, по мнению которых институционализация региональных элит при частичном сохранении их прежнего состава представляла собой реконструкцию позднесоветской модели путем трансформации номенклатуры в “партию власти”. Нетрудно заметить, что эта идея вполне укладывается в описанную выше биполярную модель регионального электорального поведения. “Номенклатурная” концепция, вполне подходящая для аргументации в политической борьбе ввиду своей доступности, одно время была взята на вооружение радикально-либеральной публицистикой и политиками в качестве некоего идеологического постулата. С научной же точки зрения концепция весьма уязвима. Прежде всего, сравнение элит “реформаторской” Нижегородской и “консервативной” Ульяновской областей, проведенное А.Магомедовым, обнаружило значительную степень мифологизации подобных стереотипов (Магомедов, 1994а, 1994b); кроме того, “номенклатурная” модель не могла объяснить конфликты в рамках элит вообще и региональных элит, в частности. Более перспективными оказались другие концепции трансформации элит, успешно использующиеся при изучении именно региональных случаев. Так, А.Дука в ходе исследования политической элиты Ленинграда-Петербурга (на примере депутатского корпуса Ленсовета) (Ачкасова и Дука, 1997, Дука, 1995), проанализировал институционализацию элитных группировок при помощи модели трансформации элитной структуры и консолидации демократического режима через механизм “сообщества элит”, разработанной Дж.Хигли, М. Бартоном и Р.Гантнером (Burton et al., 1992). Возражая против этого подхода, один из авторов этих строк выдвинул альтернативный тезис о формировании “сообществ элит” в регионах как о препятствии демократизации (Гельман, 1998а). М.Афанасьев подчеркивает роль клиентелизма как главного фактора регионального политического процесса в условиях трансформации региональных элит (Афанасьев, 1994b, 1996, 1997а). В рамках этого подхода конфликты региональных элитных группировок интерпретировались как борьба клик и клиентел, связанных с экономическими заинтересованными группами (Афанасьев, 1997b). И.Куколев, помимо клиентелистских принципов формирования региональных элит, в качестве важнейшего элитообразующего фактора выделяет институционализацию региональных заинтересованных групп (для обозначения региональных элитных групп, созданных на основе частных интересов, им введен термин “политико-финансовые группировки”) (Куколев, 1996, 1997). Однако, если Афанасьев и Куколев рассматривают региональные элиты как автономных субъектов регионального политического процесса (Афанасьев, в частности, подверг критике политику “невмешательства” со стороны Центра), то Н.Лапина отмечает рост влияния на региональные элиты со стороны общероссийских финансово-промышленных групп (Лапина, 1997, 1998). Ряд исследователей отмечает консолидацию региональных элит в качестве доминирующей тенденции политического развития регионов (Афанасьев, 1994b, Бадовский и Шутов, 1995, Гельман, 1996, 1998а). В то же время, некоторые исследователи губернаторских выборов объясняли успех или неудачу губернаторов-инкумбентов степенью сплоченности региональных элит (Голосов, 1997b, Журавлев, 1997). При этом, в некоторых работах был сделан вывод о том, что раскол элит способствует демократизации на региональном и местном уровне (Гельман, 1998а, 1998с), в частности - успешному развитию политических партий (Гельман и Голосов, 1998). В целом, выявление влияния внутриэлитных взаимодействий на характер трансформации региональных политических режимов требует проведения эмпирических исследований. Аналогичные дискуссии наблюдаются и вокруг анализа региональных политических режимов. Здесь необходимо выделить как наиболее значимую концепцию региональной авторитарной модернизации, апологетом которой выступил Л.Смирнягин (Смирнягин, 1994), считающий, что элиминирование представительных институтов и других форм представительства в регионах - неизбежное и необходимое условие обеспечения эффективности исполнительной власти при проведении реформ. Этот подход был оспорен противниками региональной “сильной исполнительной власти”, неспособной, по их мнению, в принципе решить задачи модернизации (Григорьев и Малютин, 1995, Гельман, 1994b). Концепция Смирнягина подвергалась критике и в рамках политико-правового анализа - в частности, И.Умнова высказала опасения, что неподконтрольная законодателям исполнительная власть при попустительстве Центра может стать причиной беззакония и правового произвола в регионах, которые грозят подрывом влияния и самой верховной власти (Умнова, 1995а). Дискуссии о системе власти в регионах отличает не только академический характер - нередко они связаны с выработкой конкретных политических решений и правовых актов. Так, И.Умнова, являвшаяся консультантом соответствующего комитета Совета Федерации, выступала за большую самостоятельность регионов в выборе форм организации власти и подвергла резкой критике принятый Государственной Думой проект соответствующего закона, который предусматривал два варианта властных отношений в регионах: “сильная исполнительная власть” или аналог системы Советов периода 1990-1991 годов (Умнова, 1995b); проект был отвергнут Советом Федерации, и закон по сей день не принят. Потребность в определении характеристик складывающихся в регионах политических режимов побудила исследователей к применению популярных западных концепций, используемых и при анализе процессов в России на федеральном уровне. Некоторые авторы склонны были охарактеризовать эти режимы как “региональный авторитаризм” (Борисов, 1996, Сенатова, 1996). Нижегородский исследователь С.Борисов в качестве его основных характеристик отмечает доминирование исполнительной власти над представительными органами, контракт о взаимной лояльности между Центром и главой исполнительной власти региона, наличие косвенного контроля исполнительной власти над СМИ, нейтрализацию либо подавление реальных или потенциальных центров оппозиции в регионе, а также патронаж над общественными объединениями (как политическими, так и “третьего сектора”) со стороны региональной исполнительной власти в обмен на ее публичную поддержку. Критика данного подхода сводилась к тому, что все указанные явления вполне демократичны по форме - наличествуют представительные органы, проводятся конкурентные выборы (безальтернативное голосование - скорее исключение, чем правило), существует “независимая” пресса и т.д., а потому подобная практика не имеет ничего общего с авторитаризмом. В качестве альтернативы, в частности, одним из авторов этих строк предлагалось использовать концепцию “делегативной демократии” (Гельман, 1996), разработанную Г.О’Доннеллом (О’Доннелл, 1994). В то же время диверсификация региональных политических режимов (Гельман, 1998b) ставит на повестку дня исследований вопросы о причинах сходств и различий политического развития в регионах России. Так, исследование “отколняющегося случая” развития региональной партийной системы в Свердловской области позволило сформировать модель “обусловленного пути” партийного развития в регионах России (Гельман и Голосов, 1998). Анализ динамики политической трансформации в регионах России дал основания выдвинуть гипотезу влияния характера выхода из неопределенности на характеристики региональных политических режимов (Гельман, 1998с). Тем не менее, еще предстоит проверить эмпирически эти и другие концепции применительно к рассмотрению региональных процессов в России. Исследования местного самоуправления в СССР были подчинены идеологическим задачам существовавшего режима. Картина местного управления (напомним, что на субнациональном уровне сушествовало только местное управление) в СССР, писавшаяся отечественными квазисследователями, специалистами по советскому строительству, разительно отличалась от воссоздаваемой в рамках comparative local government (см. Humes, 1991). Но в связи с необходимостью адаптации системы местного управления к новым политическим условиям в период перестройки и постперестройки происходит быстрое развертывание научных дисциплин, объектом которых традиционно является местное управление и самоуправление. В конце 1980-х - начале 1990-х годов ученые и государственные деятели совместно искали варианты изменений существующего положения вещей путем сочетания общепринятых в мировой практики юридических норм и сложившейся практики. Результатом этой научно-практической деятельности стало появление законов СССР и РСФСР о местном самоуправлении. Немногочисленные научные публикации зафиксировали характер дискуссий и представления того времени, связанные в основном с конкретными законами или их отдельными положениями. Правоведы, специалисты по советскому строительству и устройству местного самоуправления в западных странах, обладая знанием системы местного управления советского периода и хорошей теоретической подготовкой, сумели артикулировать новые потребности местного управления, поставив вопросы о необходимости обретения некоторой степени организационной и финансовой самостоятельности, предметах ведения и компетенции местных органов власти, разделении полномочий между ее уровнями (Барабашев, 1990, 1991; Безуглов, 1991; Васильев, 1991; Вильямский, 1991; Корниенко, 1991; Постовой, 1991). В 1991-93 годах в связи с уходом КПСС с политической сцены, распадом СССР главным в сфере местного управления становится вопрос о необходимости и возможных путях реформы системы местного управления. В этот период базовым становится анализ законодательства, правоприменительной практики, в меньшей степени - политических условий развития местного самоуправления. Как и на предыдущем этапе, проблематика местного самоуправления разрабатывалась, прежде всего, в работах правоведов. Наметился переход от обсуждения текущего момента и ближайших перспектив к постановке более концептуальных вопросов - о природе местного самоуправления, о базовых принципах организации местного самоуправления (Кряжков, 1992; Овчинников, 1992; Прохоров и Кашо, 1992; Слива, 1993; Стрончина, 1993). Начинают обсуждаться вопросы теории (Якубовский, 1992; Белораменский, 1993) и истории местного самоуправления (Ефремова и Лаптева, 1993), появились обзорные брошюры (Ажаев, 1993; Местные 1993; Шлемин и Фадеев, 1993). Соотношение государственного и общественного начал в системе местного самоуправления постепенно становятся центральной темой (Васильев, 1993; Кармолицкий, 1993). В это же время происходят первые попытки, вписать процесс реорганизации местного самоуправления в России в рамки восточноевропеского трансформационного процесса (Lysenko, 1993). Но характер института местного управления и самоуправления так и не определился ни юридически, ни практически в этот период. Изучение местного самоуправления в России в этот период было во многом подчинено задачам законопроектной и лоббистской деятельности различных групп в органах власти, связанной с подготовкой законопроектов о местном самоуправлении. Поскольку же в Конституции России 1993 года очертания системы местного самоуправления были уже даны, то это обстоятельство выступало естественным ограничетелем теоретических поисков. В то же время отсутствие легитимных демократически избранных и эффективных органов власти на субрегиональном уровне, инициатива некоторых регионов по самостоятельному обустройству в сфере местного самоуправления требовали создания реалистических подходов к реформе. Таким образом, ученые-правоведы были с самого начала поставлены в условия, когда эффективность их деятельности измерялась умением толковать расплывчатые и противоречивые положения Конституции и искать формы их реализации в конкретном законопроекте, но при этом соотносить свои поиски с практическими нуждами управления. Книга В.Фадеева “Муниципальное право России” (Фадеев, 1994) стала наиболее полным и универсальным введением в проблему. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все проблемы организации местного самоуправления, включая некоторые политические подходы (Фадеев, 1994). В 1994-96 годах появляются статьи, посвященные политико-правовому анализу проектам и законодательным актам о местном самоуправлении (Авакьян, 1995, 1996а, 1996b; Болтенкова, 1995; Васильев, 1994a, 1994b, 1996; Фадеев, 1995; Исаева, 1996). Вышли в свет работы как обзорного (Гарантии, 1994), так и концептуального характера (Фадеев, 1994b), материалы научных конференций (Авакьян, 1996с), монографические описания (Гладышев, 1996; Широков, 1996). Объединяло все эти тексты то, что по-прежнему сильный акцент в словосочетании “политико-правовой” приходился на вторую часть слова. Параллельно, особенно стараниями журнала “Российская Федерация” и други изданий начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, кадров, уставов муниципальных образований. Некоторые из этих материалов по сути являлись исследованиями отдельных проблем (Соляник, 1994а, 1994b, 1994c; 1995, 1996). Научными центрами изучения и правового проектирования реформы становятся Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Создаются новые журналы по местному самоуправлению, в частности, обнинский “Город”.7 Политологический анализ местного самоуправления в России возник с некоторым опозданием. Большинство политологических разработок этого периода, осуществленных как правоведами, так и политологами, либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер “хроники современности” (см., в частности: Афанасьев, 1994a; Гильченко, 1995а, 1995b, 1996; Марченко, 1995; Умнова, 1994). В редких случаях политико-правовой анализ превращался в политико-правовой анализ (Lapteva and Lipman, 1995). Воззрения на реформу местного самоуправления, имевшие широкое хождение в политических и научных кругах в этот период, можно разделить на критические и сугубо утилитарные. Критическое отношение исходило из посылки несоответствия отечественных законодательных положений и международных принципов российской действительности. Институт местного самоуправления в проектируемом различными субъектами государственного управления виде полагается чуждым российским политическим и культурным реалиям. Из этого выводилась необходимость дальнейшей работы над сближением традиционных форм организации местной власти и демократических принципов либо скептическая оценка перспектив реформы (Васильев, 1994). “Утилитаристы”, напротив, полагая, что разрыв не столь существенен, уповали на осуществление реформы сверху, утверждение цивилизованных принципов организации местного управления и самоуправления на сугубо прагматической и обеспеченной в приказном порядке основе (этот подход присущ, в частности, специалистам Миннаца) (Воронин, 1995; Реформа, 1995). В центре практически всех работ данного периода стояла проблема разделения/соединения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, разграничения полномочий в сфере организации местного самоуправления федерального, регионального и местного уровней власти, а также разграничение полномочий и предметов ведения между региональным и местным уровнями власти. Исследовалась в теоретическом аспекте и проблема соотношения представительных и исполнительных органов на уровне местного самоуправления. Следует заметить, что речь идет не столько о возрождении так называемых общественной и государственной теорий местного самоуправления, сколько о моделях соответственно сильного и слабого самоуправления, выбор и реализация которых был обусловлен сочетанием позиций различных заинтерсованных групп (подробнее о законодательной политике см. Рыженков, 1998, Гельман, 1998d). В 1997 году вопрос о соотношении государственного и общественного начал в местном самоуправлении становится в практическую плоскость - кто и какие органы вправе учреждать, каким образом должны быть организованы межбюджетные отношения с учетом конституционного требования самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, и т.д. Начинается новый этап реформы местного самоуправления (Гильченко 1997; Воронин, 1997) и ее научного осмысления, включая анализ политических и правовых конфликтов вокруг местного самоуправления - например, “удмуртского дела” в Конституционном Суде РФ (Рыженков, 1998). Региональная специфика реформы местного самоуправления, за редким исключением, не вызвала появления собственно исследований, проводимых непосредственно в регионах. Специалисты, работающие в провинции, предпочитают или вынуждены заниматься умозрительно-логическими построениями, в лучшем случае используя материал своих регионов в качестве иллюстраций (Ларькина, 1993; Долгов, 1994; Концепция, 1995), либо апологией тех или иных небесспорных решений регионального руководства, связанных с реформой местного самоуправления (Голуб и др., 1997; Институциональные, 1996; Региональная, 1995; Фоминых, 1997; Шахов, 1994). Вместе с тем в регионах выходит ряд учебно-педагогических (Савченко и др., 1997; Шугрина, 1995, 1997а, 1997b; Шугрина и др., 1996; Бондарь и Чернышев, 1996) или проектно-методических (Бялкина, 1996а; 1996b) материалов, но они, как правило, не опираются на политологические исследования. Главным результатом нынешнего периода исследований следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, ряд работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт (Васильев и др., 1997; Кутафин и Фадеев, 1997; Савранская, 1997; Лаптева, 1997; Актуальные, 1997). Можно стало говорить и о прояснении перспектив политического анализа местного самоуправления (Гельман, 1998d; Митрохин, 1997а, 1997b; Рыженков, 1998). Начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (Абрамов, 1997; Дементьев, 1996). Появляются новые направления исследований, в частности, социология (Становление, 1997; Тощенко и Цветкова, 1997), и аксиология (Бородкин, 1997) местного самоуправления. В то же время необходимо констатировать, что печальными последствиями господства правоведческого подхода к проблемам местного управления в России стал разрыв анализа муниципального и регионального уровней власти (в отличие от анализа регионального управления, где большую роль сыграли политологические подходы). В то же время очевидно, что в федеративном государстве политические проблемы местного самоуправления лежат в сфере взаимодействия по вопросу о местном самоуправлении региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также федеральных и региональных органов власти. Кроме того, среди правоведов широко распространен ряд некритических идеологических представлений о характере современной реформы местного самоуправления, используемых при обращении к сферам, выходящим за рамки компетенции юридической науки (см., например: Коваленко и др., 1997, Щербакова и Егорова, 1996). В содержательном и методологическом плане российским исследователям еще только предстоит найти собственный путь. Сейчас, в условиях, когда почти каждое конкретное исследование местного самоуправление является практически пионерским, возможность корректных теоретических обобщений весьма невысока (хотя необходимость таковых уже очевидна). По всей видимости, в результате частных исследований исследования местного самоуправления в России будут, вероятно, вписаны в международный дисциплинарный стандарт local government studies (Norton, 1994; Batley, 1991; Gunlicks, 1981), предполагающий анализ таких элементов системы местного самоуправления и взаимосвязи между ними (в том числе и в сравнительной перспективе), как: история и традиции; статус; понятия и ценности; общегосударственная структура и ее вариации; взаимодействие с другими структурами власти; муниципальные услуги и их выполнение; финансы; выборы и выборные органы; внутренняя структура; гражданское участие; децентрализация в муниципальных образованиях; управление на территориях с особым статусом (столицы, закрытые территории и т.п.); реформирование и реорганизация. Неизбежным представляется одновременное усиление специализации и возрастание роли междисциплинарных исследований местного самоуправления в России. Исследования проблем федеративных отношений, начавшиеся в России еще в позднесоветский период, до настоящего времени пребывают в состоянии теоретической и методологической неопределенности (см. полемику: Тадевосян, 1996, Карапетян, 1996). Ситуация усугублялась тем, что, по замечанию В.Лысенко, “российский федерализм зачастую становился орудием и даже разменной монетой в борьбе... за политическое господство в стране”, в силу чего “принципы федерализма существуют в основном на бумаге” (Лысенко, 1997а, 14). Исследователи федерализма в современной России выделяют несколько этапов его развития, увязывая их с такими событиями, как провозглашение суверенитета России, подписание Федеративного договора, заключение договора между органами власти России и Татарстана, начало войны в Чечне и др. (Гельман, 1995, Лысенко, 1995а, 1995b, 1997а, Михайлов, 1998). Российские дискуссии по проблемам федеративного устройства, начиная с 1991 года отличаются высоким уровнем политизации. В 1991-93 годах основное содержание этих дебатов составляли проблемы соотношения национальной и территориальной форм федерализма, симметричной и асимметричной федерации, а также дизайн территориального устройства государства. Например, заключение Федеративного договора вызвало к жизни различные проекты по уменьшению числа субъектов Федерации (вплоть до волюнтаристского проекта конституции Российского движения демократических реформ, предполагавшего сведение всех территорий России к 10-15 землям); эти идеи поддерживались, в частности, тогдашним главой Госкомнаца В.Тишковым (Тишков, 1992). После 1993 года интерес исследователей сместился в сторону анализа проблем централизации и децентрализации государственного устройства и разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Характерно, что политика Центра в области федеративных отношений встречала резкую критику со стороны как исследователей либеральной ориентации, видевших угрозу единству государства в политической конъюнктурности Центра, стремящегося к разделу полномочий в обмен на политическую лояльность региональных лидеров (Лысенко, 1995а, 1995b, 1997, Единая, 1994, Михалева, 1995, Чинарихина, 1996), так и сторонников “державного” подхода, озабоченных ростом национализма в республиках и фрагментацией российской державы (Ильин и Ким Сан Вон, 1997). Ряд западных авторов, работающих в рамках теории рационального выбора, отмечал нерациональный характер политики Центра по отношению к субъектам Федерации, что приводило как к созданию коалиций республик, заинтересованных в присвоении ренты благодаря своему статусу и наличию ресурсов (Солник, 1995а, 1995b), так и к угрозе политической дестабилизации (Ордешук и Шевцова, 1995, Hughes, 1996, Mommen, 1997). Сходные выводы делает и С.Митрохин, анализирующий развитие в России “иерархического федерализма”, в рамках которого как Центр, так и регионы пытаются максимизировать собственные полномочия путем “торга” за перераспределение ресурсов (Митрохин, 1997b). В качестве причин такого положения дел отмечались как идеологизированность политики в области федеративных отношений (Сенатова и Касимов, 1994), так и слабость российского государства, не способного обеспечить контроль за ситуацией в регионах (Зубов, 1996). Альтернативный взгляд на развитие федерализма в России был предложен экономистом С.Павленко, который рассматривал взаимоотношения Центра и регионов в рамках репрезентации общероссийских и региональных групп экономических интересов и, в соответствии с этим, выстраивал анализ региональной политики Центра. Движущим конфликтом региональной политики Павленко полагает противостояние региональных элит и общероссийских финансово-промышленных групп в борьбе за контроль над ресурсами территорий (Павленко, 1994, 1997). В эволюции воззрений на проблему разделения власти между Центром и регионами можно выделить две тенденции: одна из них связана с стремлением к модели симметричной федерации и законодательной процедуре разделения компетенций Центра и регионов. В.Лысенко, возглавляющий подкомитет по федеративным отношениям в ГосДуме, был инициатором принятия закона о порядке разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами (Лысенко, 1995b, 1997а, Федерализм, 1997а), а также полагал допустимым элементы федерального вмешательства (не в силовых формах) для обеспечения конституционной законности в регионах. Собственную программу федеративных отношений и региональной политики под названием “Региональная стратегия для России” (Лившиц и др., 1994) выдвинули и президентские аналитики. Изложенные в ней взгляды на политическое устройство регионов в основном близки позиции В.Лысенко, но в них большее внимание отводится анализу возможной роли Президента как посредника во взаимодействии Центра с регионами и межрегиональных отношений (этот тезис представляется весьма сомнительным, так как явно противоречит российской политической практике). Согласно другой точке зрения, популярной у представителей региональных элит (см., например: Федерализм, 1993, 1994, Хакимов, 1997), многообразие особенностей российских регионов не поддается систематизации, и единственный путь наладить взаимоотношения Центра с каждым из них связан с предоставлением индивидуальных полномочий (Тощенко, 1997). В западной литературе такой подход носит название “форалистический федерализм”(Элейзер, 1995, см. также Гельман, 1996, Чинарихина, 1996). Отсюда делается вывод о необходимости развития практики договоров Центра с регионами, а также расширения полномочий регионов в сфере совместного ведения, в то время как возможности федерального вмешательства должны быть максимально ограничены. Наиболее последовательным сторонником подобных взглядов выступает Р.Абдулатипов. Особую позицию по отношению к этим полярным подходам занимает И.Умнова, по мнению которой Федерация должна обеспечить единый правовой статус ее субъектов, а расширение полномочий последних в сфере совместного ведения невозможно без усиления ответственности регионов за соблюдение федерального законодательства. Попытка автора преодолеть данную дихотомию путем применения концепции “кооперативного федерализма” к российским проблемам представляется весьма перспективной (Умнова, 1996). Подавляющее большинство непредвзятых исследователей - ученых и практиков признают необходимость изменения ныне существующей практики федеративных отношений (как в части национальной формы организации федерации, так и в части ее асимметрии). Однако методы реорганизации федеративного устройства России предлагаются весьма различные - начиная от экономического диктата Центра по отношению к слабым регионам с одновременной изоляцией сильных (Павленко, 1997) до радикального изменения территориально-политического устройства страны, предполагающего укрупнение субъектов Федерации (Пастухов, 1996, 18-20, 1997, 150-151). Некоторые авторы рассматривают нынешнее состояние федеративных отношений в России как временное и видят пути преодоления кризисной ситуации в “гражданской интеграции” российского общества (Празаускас, 1997) или в отказе от федерализма как такового по мере укрепления Центра (Зубов, 1996). А.Зубов вообще полагает, что федерализм выгоден лишь региональным элитам, а не регионам, и потому по мере укрепления федеральных структур власти неизбежны новое “собирание земель” и централизация государства. Обращение к зарубежному опыту федерализма в российской политологии носило весьма специфический характер. С одной стороны, повсеместно подчеркивается значимость для России практики зарубежного федерализма как механизма решения экономических, этнических и иных проблем (Ковачев, 1993, Чиркин, 1995, 1997, Подколзин, 1997). С другой стороны, по мнению большинства авторов, российский вариант федерализма в политическом и правовом смысле сущностно отличается от опыта США, ФРГ, Канады, Индии и других федеративных государств. Поэтому западные подходы к исследованию федеративных отношений (Riker, 1975, Моммен, 1992, Элейзер, 1995) оказываются за редким исключением (Макарычев, 1997b) весьма мало востребованы при анализе российского федерализма. Наконец, некоторые российские исследователи пытаются увязать анализ развития федеративных отношений с макроконцепциями политической науки, такими, как плюралистическая теория демократии (Каменская, 1997) или даже политическая философия либерализма (Пастухов, 1994). Хотя эти подходы пока являются редкостью для российской политической науки, но именно данное направление представляется наиболее перспективным для ее развития. Самое скромное место в политической регионалистике занимают работы по изучению межрегиональных отношений, что объясняется отсутствием сколь-нибудь значимого практического интереса к данной теме. Число работ о региональных экономических ассоциациях как в российской, так и в западной литературе невелико (см., например: Ляшевская, 1995, Hughes, 1994). Исключения представляют этнополитические исследования и работы по проблемам взаимоотношений Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами. Представляется, что время для подобных исследований еще не пришло. Таким образом, к началу 1998 года российской политической регионалистикой был накоплен определенный опыт, создан эмпирический “задел” в основных предметных областях исследований, сформировались научные коллективы, возникла собственная методологическая и теоретическая практика. Есть основания полагать, что независимо от характера политического процесса в России российская политическая регионалистика будет развиваться как самостоятельная научная субдисциплина со всеми присущими ей атрибутами. Но сказанное относится в основном лишь к “столичной” регионалистике - провинциальные исследователи живут совсем в другом мире, далеком и все более отдаляющемся от Москвы.

<< | >>

↑

Источник: Владимир ГЕЛЬМАН, Сергей РЫЖЕНКОВ. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ РАЗВИТИЕ. 2000

Еще по теме 4. НА ПУТИ К ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ (1994-1998):

- Основы политологии - Социология политики -