Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органо

12.4. местного самоуправления, иных органов, должностных лиц Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (в том числе судебных приставов-исполнителей) рассматриваются со следующими особенностями.

Исходя из буквального смысла ст. 197 АПК предметом судебной проверки по данной категории дел выступают: (1) ненормативные правовые акты государственных органов (как федеральных, так и региональных), органов местного самоуправления, иных органов; (2) решения и действия (бездействия) указанных органов, а также должностных лиц. Различие между ними, однако, не носит принципиального характера и в основном сводится к форме их постановления. Ненормативный правовой акт представляет собой специфическое понятие властного правоприменительного акта, содержащего обязательные предписания, адресованные конкретным лицам в конкретной ситуации и ограниченные по времени действия. Он имеет форму отдельного документа со строго определенными реквизитами (постановление, приказ, предписание, распоряжение). Решения и действия органов власти, местного самоуправления, иных органов и решения должностных лиц, не облекаемые в форму отдельного документа, также могут рассматриваться как особая разновидность правоприменительных правовых актов ненормативного характера. Так что АПК, особо упоминая о них, имеет в виду недопустимость формального отказа в защите нарушенного права1. Кроме того, существуют еще бездействия, которые вообще не могут рассматриваться как акты применения права (например, уклонение от государственной регистрации юридического лица либо индивидуального предпринимателя) и при ином, формальном подходе к пониманию ненормативного правового акта просто не подлежали бы обжалованию. Кроме ненормативных актов, решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления оспариваться в определенных случаях могут акты и действия иных органов, наделенных теми или иными властными полномочиями государственных или муниципальных органов, если они приняты (совершены) в сфере административных или иных публичных правоотношений и затрагивают права и интересы субъектов экономической деятельности.

К ним относятся, например, индивидуальные правовые акты Центрального банка РФ по вопросам банковского надзора, акты и действия администрации морских портов, решения саморегулируемых организаций, связанные с осуществлением возложенных на них административно-властных полномочий, и др.338 Напротив, решения органов управления хозяйственным обществом (общего собрания, совета директоров, правления, генерального директора), хотя бы и имеющие внешнее сходство с ненормативным актом органа, осуществляющего функцию публичной власти, оспариваются по общим правилам искового производства, поскольку такие конфликты носят частноправовой, а не публично-правовой характер339. Кроме того, если ненормативный акт, принятый органом, осуществляющим функции публичной власти, обжалуется в связи с возникшим спором о праве гражданском, то такое дело также должно рассматриваться по общим правилам искового производства (решения об изъятии государственного или муниципального имущества у арендаторов либо государственных и муниципальных унитарных предприятий либо частного имущества для государственных или муниципальных нужд). Дела, подлежащие рассмотрению по правилам об оспаривании ненормативных актов Наиболее характерными примерами дел, подлежащих рассмотрению по правилам об оспаривании ненормативных актов, являются дела: • об обжаловании отказа в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и решений об исключении из Единого государственного реестра юридических лиц; • об уклонении от государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; • об обжаловании действий судебных приставов-исполнителей; • об обжаловании решений налоговых органов о привлечении к налоговой ответственности. I Решения налоговых органов о привлечении налогоплательщиков к налоговой ответственности, принимаемые по результатам налоговых проверок, могут быть обжалованы как в арбитражный суд, так и в административном порядке вышестоящему налоговому органу (должностному лицу) (ст.

138 НК). В соответствии с п. 10 ст. 46 НК с 1 января 2007 г. налоговая задолженность, а также любые налоговые штрафы и пени за неуплату налога могут взыскиваться налоговыми органами в бесспорном порядке через выставление соответствующего инкассового поручения на банковский счет плательщика независимо от размера штрафа. Если поручение налогового органа о бесспорном списании задолженности еще не исполнено, налогоплательщик может обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения налогового органа. Если же оно уже исполнено банком, то налогоплательщику могут быть поданы как заявление о признании незаконным решения налогового органа (рассматриваемого по правилам гл. 24 АПК), так и требование о возврате из бюджета незаконно удержанных сумм, для которого основанием удовлетворения служит признание незаконным решения налогового органа. В случае истечения срока, установленного для бесспорного взыскания (два месяца с момента истечения срока для уплаты налога и не позднее одного месяца с момента принятия решения о взыскании), налог, а также пеня и штраф могут быть взысканы с налогоплательщика в судебном порядке по иску налогового органа (п. 3, 4 ст. 46 НК); J • о признании незаконными действий либо бездействий должностных лиц налоговых органов (например, отказа в предоставлении налоговой льготы, о приостановлении операций по счетам и др.). Так, оспаривая законность решений должностных лиц налоговых органов, принятых по заявлению налогоплательщика о возмещении НДС, налогоплательщик может заявлять в суд требование неимущественного характера (признание незаконности вынесенного решения) и имущественное требование — о возмещении ему суммы НДС. Первое из них рассматривается по правилам гл. 24 АПК, второе — по правилам искового производства с учетом положений гл. 22 АПК. При этом требование о возмещении НДС в таких случаях необязательно предполагает в качестве основания удовлетворения признание незаконности решения налогового органа. В тех случаях, когда в суд предъявлены одновременно оба требования и по требованию неимущественного характера пропущен срок, установленный ч.

4 ст. 198 АПК РФ, или в восстановлении пропущенного срока было отказано, суд обязан рассмотреть по существу требование имущественного характера, поскольку применительно к п. 3 ст. 79 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) такое требование может быть предъявлено в суд в течение трех лет, считая со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о наруше- нии своего права на возмещение НДС (см. п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. № 65 «О некоторых процессуальных вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов»). При признании решения налогового органа незаконным суд, как правило, одновременно в резолютивной части судебного акта обязывает налоговый орган в установленный судом срок возместить соответствующую сумму НДС. В то же время суд может только признать незаконным решение налогового органа вследствие незаконности мотивов отказа налогоплательщику в возмещении НДС, но не присуждать возмещение НДС, если по материалам дела установит наличие законных обстоятельств, исключающих возмещение НДС (п. 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. № 65). Если в суд заявлено только требование о возмещении НДС, то суд исследует лишь законность и обоснованность мотивов отказа, изложенных в решении налогового органа (при наличии такового), а также возражений против возмещения, представленных налоговым органом непосредственно в суд, и по результатам исследования принимает решение об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении требования налогоплательщика. При непредставлении налоговым органом каких-либо возражений против возмещения (в том числе непосредственно в суд) суд принимает решение об удовлетворении требования налогоплательщика (п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г.

№ 65); | • о возврате из бюджета денежных средств, незаконно удержанных в бесспорном порядке по распоряжению уполномоченных органов, осуществляющих контрольные функции; • об обжаловании взысканий, наложенных за нарушение законодательства о применении контрольно-кассовой техники. Отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя340. По мнению И.А. Приходько, эта позиция Высшего Арбитражного Суда РФ содержит в себе неразрешимое противоречие, поскольку для того, чтобы установить, нарушены права заявителя оспариваемым им актом или нет, надо как минимум рассмотреть дело по существу341. I Возбуждение дела Суд рассматривает такие дела либо по заявлению заинтересованных лиц, либо по заявлению прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, обращающихся в интересах других лиц. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие): (1) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; (2) либо нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, либо незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, либо создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие): (1) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; (2) либо нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, либо незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, либо создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Гнк РФ в ст. 1012 с 1 января 2009 г. предусматривает обязательное досудебное обжалование решения налогового органа, выносимое им по результатам налоговой проверки. Налогоплательщик (налоговый агент) не может сразу же обратиться в суд. Вначале он должен обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган. И только в случае отказа в удовлетворении жалобы у него будет возникать право на обращение в суд. В противном случае арбитражный суд будет вынужден в соответствии с п. 2 ст. 148 АПК . оставлять заявление налогоплательщика без рассмотрения. I Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов (например, судов общей юрисдикции либо Конституционного Суда РФ). Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ч. 1, пп. 1, 2 и 10 ч. 2, 3 ст. 125 АПК для исковых заявлений. Наряду с этим в заявлении должны быть также указаны: (1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие); (2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий; (3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); (4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие); (5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя. К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого акта, решения. К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава- исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства. В соответствии с ч. 1 ст. 130 АПК РФ требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публичноправовое образование, ответственное за возмещение вреда. При необходимости дело может быть рассмотрено по правилам, предусмотренным ст. 160 АПК РФ, в раздельных заседаниях арбитражного суда342. Требование о признании недействительным акта государственной регистрации учредительных документов хозяйственного общества может быть объединено в одном деле с требованием о признании недействительным решения общего собрания акционеров акционерного общества или участников общества с ограниченной ответственностью о внесении изменений и дополнений в учредительные документы этого общества, если доводы о недействительности акта регистрирующего органа основаны на недействительности решения общего собрания и к участию в деле привлечены как регистрирующий орган, так и само общество343. По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения. Рассмотрение дела Дела такого рода рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (п. 1 ст. 200 АПК). Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц344. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка ука- занных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, установленных в гл. 11 АПК. При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявитель в соответствии с общим правилом о распределении бремени доказывания (п. 1 ст. 65 АПК) обязан доказать факт нарушения оспариваемым актом его субъективных прав и охраняемых законом интересов, связанных с его предпринимательской либо иной экономической деятельностью. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч. 5 ст. 200 АПК). По делам по заявлениям об оспаривании актов о привлечении к налоговой (административной) ответственности доказывание законности принятого акта требует доказывания: • факта совершения налогового (административного) правонарушения; • виновности нарушителя; • соблюдения порядка привлечения к налоговой (административной) ответственности; • соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. Заявителю же нужно только доказать факт привлечения его к административной ответственности и указать обстоятельства, с которыми он связывает незаконность своего привлечения к ней12. В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе. Г"В литературе высказан взгляд, в соответствии с которым действующее налоговое законодательство устанавливает презумпцию законности и обоснованности (правоты) налоговых органов, в силу чего уже на стадии подачи заявления налогоплательщик в соответствии с ч. 2 ст. 199 АПК РФ должен приложить к заявлению документы, подтверждающие обстоятельства, на которых он основывает свои требования, т.е. в том числе и доказательства незаконности обжалуемого акта (решения)345. Действительно, фактически заявители по налоговым спорам — налогоплательщики — излагают в подробностях обстоятельства дела, свидетельствующие, по их мнению, о незаконности действий налогового органа. Однако общего требования ч. 5 ст. 200 АПК это обстоятельство не отменяет. Обязанность доказывания законности ненормативного акта (решения) возлагается на лицо, издавшее этот акт (принявшее решение). Налогоплательщик же, как и вообще всякий заявитель в такого рода делах, должен доказать: (1) что данным актом нарушены его субъективные права; (2) что эти права связаны с его предпринимательской либо иной экономической деятельностью. Незаконность же принятого акта в этом случае презюмируется. Так что говорить о презумпции законности действий налоговых органов можно только до тех пор, пока не доказано, что этими действиями нарушаются права предпринимателей либо иных субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности346. Правда, необходимо признать, что, во-первых, доказывание факта нарушения прав налогоплательщика во многих случаях означает обоснование незаконности решения налогового органа (хотя и порождает только опровержимую презумпцию такой незаконности), а во-вторых, судебная практика, сложившаяся под влиянием позиции Конституционного Суда РФ, действительно в отдельных случаях фактически возлагает на налогоплательщика бремя доказывания незаконности акта налоговой инспекции347. | Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законных прав и интересов заявителя, арбит- ражный суд прекращает производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ348. В литературе обращается внимание на то, что в таких случаях было бы более правильно принимать решение об отказе в удовлетворении заявления, а не прекращать производство по делу349. | Если при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта недействительным будет установлено, что указанный правовой акт является нормативным, арбитражный суд в соответствии п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ прекращает производство по делу, если оспаривание такого акта в арбитражном суде не предусмотрено федеральным законом. В определении о прекращении производства по делу необходимо указывать мотивы, по которым арбитражный суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт является нормативным правовым актом. Если федеральным законом дело об оспаривании такого акта отнесено к компетенции арбитражных судов, оно рассматривается коллегиальным составом судей по существу с соблюдением порядка, предусмотренного гл. 23 Кодекса и правил о подсудности350. Вынесение и исполнение решения Решение по делу принимается арбитражным судом по общим правилам, установленным в гл. 20 АПК. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают прав и законных интересов заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Особые требования АПК предъявляются к содержанию резолютивной части решения. В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны содержаться: (1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения; (2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение; (3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части. В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: (1) наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях; (2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения; (3) указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части. В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда. Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. В этой норме, однако, речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Отсюда решение суда, признающее бездействие незаконным и обязывающее ответчика совершить определенные действия, не может быть связано со взысканием денежных средств. Поэтому, если заявитель предъявляет в суд требование о признании незаконным бездействия государственного органа (должностного лица), выразившегося в отказе возвратить (возместить, выплатить) из бюджета определенную денежную сумму, и названное требование удовлетворяется, такое решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу (ч. 1 ст. 182 АПК)351. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению. Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам. 12.4.

<< | >>

↑

Источник: Н.М. Коршунов, А.Н. Лабыгин, ЮЛ. Мареев. Арбитражный процесс. 2010

Еще по теме Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органо:

- Арбитражный процесс России -